Milleks raha antakse?
Mitmes strateegilises dokumendis on püütud sõnastada sihte või prioriteete kultuuriraha jaotamiseks, kuid enamasti on need väga üldised ja kattuvad omavahel. Hea tahte korral võiks ükskõik millise rahaeralduse nende eesmärkide alla paigutada. Nii ongi juhtunud, et igale Kultuuriministeeriumi programmile leiab vaste ka Eesti Kultuurkapitali rahaeraldustest. Paberite ehk oma kinnitatud prioriteetide järgi võiks Hasartmängumaksu Nõukogul olla kõige spetsiifilisem roll just lastele suunatud ja omakultuuriliste ettevõtmiste ning festivalide toetamisel. Tegelikult lähevad aga suurimad eraldised sealt professionaalse kultuuri ning rahvusvaheliste ürituste toetamiseks. On kujunenud olukord, kus kõigi kolme rahajaotaja eesmärgid, toetatavad sihtrühmad ja tegevus on sarnased. Isegi otsustajad kattuvad. Kultuuriministeeriumi valdkonnanõunikud, kes määravad palju ministeeriumi rahajaotamises, valmistavad ka Hasartmängumaksu Nõukogule otsuste eelnõud ette (ja üldjuhul neid ei muudeta) ning on või on olnud ka Eesti Kultuurkapitali sihtkapitalide liikmeks.
Kuidas raha antakse?
Enamiku (87%) kõigi kolme allika eraldatavatest toetustest moodustavad ministeeriumi tegevustoetused teatritele, kontserdiorganisatsioonidele ja rahvusooperile. Raha eraldamise aluseks peaks olema etendusasutuse seadus, kuid tegelikult kehtivad teised mängureeglid. Eriti segane on olukord kontserdiasutuste rahastamises, kus Riigikontrollil ei õnnestunudki lõplikult teada saada, mille alusel otsustatakse, milline kontserdiasutus ja kui palju raha saab. Kultuuriministeeriumi selgituste kohaselt põhineb muusikavaldkonnas tegevustoetuse andmine „valdkonna kokkulepetel ja kujunenud traditsioonidel”. Ühtki muud alust kuskil fikseeritud ei ole. Seaduses nõutud nõuandvat komisjoni moodustatud pole, vormikohaseid taotlusi ei küsita. Ja nii jagatakse laiali üle 200 miljoni krooni aastas. Teatrite rahastamisel on vähemalt püütud AITAde (arvestuslike inimtööaastate) rakendamisega süsteemi luua, kuigi Riigikontrolli hinnangul peaks sellise korra rakendamiseks etendusasutuse seadust väga vabalt tõlgendama. Ühestki õigusaktist AITA arvestussüsteemi kirjeldust või rakendamise alust ei leia. On siiski hea, et mingisugustes arusaadavates põhimõtetes on suudetud kokku leppida. Ka teatrijuhid tunduvad olevat süsteemiga enam-vähem rahul. Ükski kolmest rahajaotajast ei täida haldusmenetluse seadust, mis kohustab rahastamistaotluste rahuldamata jätmist (ehk soodustava haldusakti andmisest keeldumist) kirjalikult põhjendama. Ja põhjendus ei saa olla üksnes hääletustulemuse fikseerimine või nending, et „raha ei jätkunud”! Tuleb selgitada, miks just need taotlejad said toetust ja teised mitte. Samamoodi ei piisa põhjenduseks tavaliselt viitest toetusprogrammide tingimustele, sest neid taotlusi, mis vastavad kõigile tingimustele, on palju rohkem kui neid, mis lõpuks raha saavad. Jällegi tuleb selgitada, miks langetati just sellised otsused. Põhjendamisnõudel on kaks väga olulist funktsiooni. Esiteks ennetav ja distsiplineeriv: otsustaja peab oma motiivide üle järele mõtlema ja suutma neid väljendada. Teiseks tagab põhjendamine riigi otsuste kontrollitavuse, läbipaistvuse ja arusaadavuse. Praktikas väidetakse tihti, et põhjendada ei ole võimalik. Takistustest jääb peamiselt kõlama väide, et kultuuriinimesed on väga tundlikud ega taheta tüli tekitada.
Huvitav – otsustada julgetakse, aga oma seisukohta avalikult välja öelda mitte. Ja mille poolest siis need kultuuriinimesed õigupoolest kõigist teistest niivõrd erinevad? Näiteks teaduse vallas kritiseeritakse samamoodi üksteise ideid ja loomingut. Ometi on suudetud seal taotluste hindamise ja põhjendamisega (ükskõik kui hästi või halvasti) siiski hakkama saada. Kui otsustajal on mingisugused kaalutlused, siis tuleb need ka kirja panna, vastasel juhul on tegemist suvaotsusega. Raha kasutamise kontrollimisega pole ka olukord just kiita. Kõige rohkem võib siin rahul olla Eesti Kultuurkapitali tegevusega, seal on viimastel aastatel kontrollitegevus tõsiselt käsile võetud. Kindlalt võib öelda, et kui aruandlusega tegelevad spetsiaalselt palgatud ja selleks ette valmistatud inimesed, siis on ka raha kasutamise kontrolliga asjad korras. Kultuuriministeeriumis, kes vastutab ka Hasartmängumaksu Nõukogu eraldatud toetuste kasutamise kontrolli eest, tegelevad aruannetega samad nõunikud, kes osalevad ka rahastusotsuste tegemises. Nii juhtubki, et üks inimene peab kontrollima sadu aruandeid, kuigi ametijuhend ei nõua temalt isegi majandus- või raamatupidamisalast ettevalmistust. Riigikontrolli hinnangul ei võimalda paljude aruannete kvaliteet üldse hinnatagi, kas raha on sihipäraselt kasutatud, sest aruanded ei vastanud ka minimaalsetele finantsaruandluse nõuetele. Tagajärjeks on see, et ministeeriumis toetuste tagasinõudmist peaaegu ette ei tulegi. Eesti Kultuurkapital küsis 2008. aastal eraldatud toetustest tagasi ligi 2% (üle 4 miljoni krooni). Probleeme raha jaotamisel ja selle kasutamise kontrollimisel oli muidki. Selle kohta saab põhjalikumalt lugeda Riigikontrolli kodulehel avaldatud auditiaruandest. Kõige rohkem teeb aga muret eelkõige Kultuuriministeeriumi rahulik suhtumine seaduste või korrakohasuse eiramisse. Samad probleemid on kahjuks ilmnenud ka muude kultuurivaldkonnas korraldatud auditite puhul. Kui seadused ei ole tõesti mõistlikud (mis siinkirjutaja arvates ei ole küll enamasti tõsi), siis tuleb need mõistlikuks teha. Ka õigusaktide algatamine on ministeeriumi ülesanne. Seadustest möödavaatamist ja ilma õigusliku aluseta tegutsemist ei saa aga kuidagi aktsepteerida.
Lahkarvamused ministeeriumiga
Kultuuriministeerium heitis auditi lõppedes Riigikontrollile ette, et viimane pole arvestanud nende selgitusi ja seisukohti. Tõepoolest jäime mõneski põhimõttelises punktis eriarvamusele. Näiteks Kultuuriministeerium nimetab killustumist kolme rahastamisallika vahel süsteemi tugevuseks ning „Euroopa kultuuri demokraatlikuks tavaks”. Euroopalik tava on tõepoolest allikate paljusus ja mitmekesisus, kuid need peavad olema sõltumatud ning üksteisest eristuvate eesmärkide ja sihtrühmadega. Olukorda, kus riigieelarve raha annab ühe ja sama ürituse ja/või organisatsiooni toetuseks kolm eri allikat ja seda otsustavad ja koordineerivad ühed ja samad ametnikud, ei saa nimetada euroopalikuks traditsiooniks. Ka osa kultuurirahvast ütleb, et praegune süsteem on hea, sest kui kuskilt ei saa, siis teisest kohast ikka saab. Palju sõltub ju sellest, kes kellega läbi saab. Tõepoolest, väikses riigis on monopoliseerimise oht suur ja olulist rolli mängivad inimsuhted. Vaadates kujunenud olukorda, on tegelikult mitmekesisus üsnagi illusoorne. Kas me tahamegi, et rahajaotuse määravad peamiselt inimestevahelised suhted? Sel juhul pole mõtet rääkida ka demokraatlikust õigusriigist. Ministeerium nimetab ressursside kokkuhoiuks ning hea infovahetuse tagamiseks olukorda, kus samad inimesed osalevad mitme kogu otsuste määramisel ning taotluste ja aruannete menetlemiseks nähakse ette vähe tööjõudu. Riigikontroll näeb siin huvide konflikti ning oluliste ülesannete täitmata jätmist.
Lahendus
Tänane segane olukord teatri- ja muusikavaldkonna rahastamisel ei tule tegelikult kellelegi kasuks: jooksutatakse taotlejaid, pannakse üksikutele ametnikele ebamõistlik koormus ega suudeta tagada adekvaatset kontrollisüsteemi. Meenub puntratants, kus kõik püüavad kõigiga jalga keerutada, aga millestki aru saada on võimatu ja reeglid õieti ei kehti. Lahendusi saab olla kaks: olemasolev süsteem korralikult tööle panna või süsteemi muuta. Igal rahajaotajal peaks olema selge teistest eristuv roll ning tagada tuleks vajalike administratiivsete funktsioonide täitmine. Selge tööjaotuse korral langeks ära ka samade isikute osalemine kõigi otsustuskogude töös, mida siiani on põhjendatu
d dubleerimise vältimise ja info liikumise eesmärgiga. Riigikontroll tegi oma auditis mitmeid ettepanekuid ja on ka edaspidi igati valmis olukorra parandamisele kaasa aitama.