Eesti akadeemilise õigushariduse sünonüümiks on ligi sada aastat olnud Tartu ülikooli õigusteaduskond. Seepärast on siin tähelepanu keskmes nii kogu Eesti kui ka Tartu ülikooli õigusteaduskonnas antava õigushariduse murettekitav olukord. Mõttekäigus jõuan välja tähelepanekuteni, mida tuleks kaaluda, et olukorda parandada.
Tartu ülikool, sh selle õigusteaduskond, oli pärast asutamist 1632. aastal (USA vanim, Harvardi ülikool asutati 1636) osa ladinakeelsest universaalsest akadeemilisest diskursusest. Taasasutamise järel 1802 oli õppekeeleks algul saksa, seejärel vene keel, mõlemad samuti laialdase levikuga suured keeled, mis võimaldasid akadeemilist liikuvust paljude ülikoolide vahel ja – mis peaasi – edasiviivat konkurentsi nii õppimises kui ka õpetamises. Tänu ülikooli osalemisele suuremas akadeemilises diskursuses õpetasid Tartus õigusteadust omaaegsed maailmanimed, nt August Michael von Bulmerincq.
1919. aasta lõpust saati on Tartu ülikool mäletatavasti eestikeelne ning jäi selleks ka läbi terve sovetiaja. Õigusteaduskondki kujundati 1920ndatel järk-järgult eestikeelseks. Eesti keele väärtustamise seisukohalt oli see suur võit, kuid teisalt kaotus universaaldiskursuse katkemise näol. Tartu ülikooli õigusteaduskond ei olnud sellest alates enam suurema diskursuse osa, vaid püüdis ise moodustada Eesti õigusteaduse rahvuslikku diskursust.
Teatav liikumine leidis aset alles pärast taasiseseisvumist 1990ndatel, kui Tallinnas asutati õigusinstituut ja veel mõned erakõrgkoolid, kes seadsid endale eesmärgiks pakkuda Tartu ülikooli õigusteaduskonnale õigushariduse turul konkurentsi. Paraku ei õnnestunud ühelgi neist kõigutada Tartu ülikooli õigusteaduskonna (kvaasi)monopoolset seisundit.
Mis on õigusteadus?
Õigusteadus hõlmab endas nii empiirilise, analüütilise kui ka normatiivse elemendi. Õigusteadus on empiiriline osas, milles tuleb välja selgitada, millised aktid üldse kehtivad ja millised on konkreetse kaasuse asjaolud. Õigusteadus on analüütiline teadus selles osas, milles tuleb loogika ja argumentatsiooni, s.t diskursuse, abil välja selgitada, milline on konkreetset juhtumit reguleeriva normilause tähendus. Õigusteadus on normatiivne teadus selles osas, milles õigusteadlane sõnastab abstraktse normi alusel konkreetse normi, mille eesmärk on reguleerida lahendatavat üksikjuhtumit.
Akadeemilises õigusteaduses on esiplaanil õigusdogmaatiliste lausete väljatöötamine, millega pakutakse praktiseerivatele juristidele tuge analüütilises dimensioonis. Seega on akadeemilise õigusteaduse peamised meetodid loogika ja argumentatsioon (diskursus).
Kui nüüd akadeemilise õigusteaduse peamist metoodilist elementi – diskursiivsust on oluliselt kärbitud, kas siis Eestis on üldse õigusteadus veel olemas? Kas õigusteaduseks saab pidada seaduste kriitikata ümberseletamist või kohtupraktika kriitikata kajastamist? Kas loengusaali puldist öeldud arvamus ilma kriitilise ja teaduslikult põhjendatud vastuarvamuseta ületab teaduslikkuse lävepaku? Teist õigusteaduslikku arvamust ühe või teise õigusprobleemi kohta meil enamjaolt ei ole. Diskursiivsuse defitsiit on Eesti akadeemilise õigusteaduse ja -hariduse struktuurne põhiprobleem.
Õigusteadus kui rahvusteadus
Eelnevalt tõstatatud probleem omandab veelgi tugevama varjundi, kui arvestada siia juurde õigusteaduse olulisus meie iseolemise seisukohalt. Ka õigusteadus on rahvusteadus. Nii nagu keel, milles me mõtleme, võib mõjutada seda, kuidas me mõtleme, sest meie mõtlemist võib suunata keele poolt pealesunnitud kategooriate võrgustik – nii võib mõjutada põhiline arusaam õigusest, mida oleme harjunud järgima meie õiguskorras, meie ettekujutust lubatust ja keelatust ning koguni arusaamist heast ja halvast, sest neid arusaamu mõjutavad meie õiguskorra aluseks olevad õiguspõhimõtted. Eesti õigusteadusel on niisiis otsene mõju eestlaste enesemääratlusele ning see aitab kujundada ja säilitada eestlaste identiteeti. Meie rahvuslik mõte avaldub ka meie ühiskondlik-poliitilises põhikorras. Ega asjata olnud 1940.–1941. aasta küüditatute seas ebaproportsionaalselt palju juriste. Eestikeelsel õigusteadusel on šanss eksisteerida üksnes sel maalapil siin ja ilma Eesti oma õigusteaduseta ei õnnestuks ühiskonda riiklikult korraldada.
Õigusteadus on suuresti riigi- või vähemalt keeleruumikeskne distsipliin. Priit Pikamäe juhtis mõni aeg tagasi sellele tabavalt tähelepanu: „Välja arvatud sellised riigiülesed õigusharud nagu rahvusvaheline õigus, Euroopa Liidu õigus, inimõigused jms, on juura endiselt vägagi riigikeskne distsipliin.“[2] „Jms“ võiks hõlmata veel ehk õigusfilosoofia ja -teooria, kuid sellega ongi enam-vähem kõik piiriülesed distsipliinid loetletud. Kellega aga peaks diskuteerima Eesti ainus pärimisõiguse õppejõud Eesti pärimisõiguse spetsiifiliste nüansside üle, mis praktikas on ometi äärmiselt olulised? Kõik seadused, kohtulahendid ja vähesed analüütilised artiklid on ju eelduslikult eestikeelsed. Ja kui ta võib-olla leiabki rahvusvahelisel konverentsil mõne suurema riigi empaatiavõimelise pärimisõiguse professori, kes on vestluse käigus valmis kaasa mõtlema, siis kuidas ta sinna konverentsile saab, kui tema võimalik ettekanne Eesti pärimisõiguse nüanssidest huvitab eelduslikult vaid väga kitsast ringi Eesti vastava eriala spetsialiste? Seda tõdemust on võimalik üldistada kõigile õigusvaldkondadele, millel puudub vahetu piiriülene dimensioon. Ja ometi on needki meie õiguskorra püsimiseks eluliselt tähtsad.
Tartu ülikooli õigusteaduskonna monopoolne seisund
Mõni aeg tagasi pidas majandusteadlane ja Tartu ülikooli sotsiaalvaldkonna dekaan Raul Eamets vajalikuks üle kinnitada, et „õigusteadus kuulub Tartu Ülikoolile“.[3] Veelgi selgemalt nõudis emeriitprofessor Paul Varul: „On viimane aeg koondada õigusteaduse õpetamine Eesti ühte kohta ja ilmselt ei saa olla muud mõistlikku valikut kui Tartu ülikooli õigusteaduskond.“[4] Monopolikeskne mõtlemine on nii juurdunud, et see on põlistatud koguni seadustes: nt kohtute ja prokuratuuriseaduse järgi peab kohtunike koolitusnõukogu ja eksamikomisjoni ning prokuratuuri konkursikomisjoni koosseisudes olema just Tartu ülikooli õigusteadlane.[5] Kas tõesti üks riik, üks teaduskond, üks professor?
Kui universitas magistrorum et scholarium toitub ja edeneb Bologna ülikooli Constitutio Habita’st saati ideede ja akadeemikute vahetusest ja vabast liikumisest, siis millest toitus ja edenes Tartu ülikooli õigusteaduskond õigushariduse eestikeelseks muutumisest saati? Sellele küsimusele on raske leida rahuldavat vastust. Kui alguses olid avarama akadeemilise diskursuse tingimustes võrsunud ja peamiselt Tsaari-Venemaa ülikoolides hariduse saanud õppejõud, siis edasine kujunes paljuski akadeemiliseks dünastiliseks vaikeluks.
Majandusteaduses eristatakse monopoli allokatiivset, tehnilist ja kvalitatiivset ebaefektiivsust. Kõike seda võib täheldada ka Tartu ülikooli õigusteaduskonna puhul. Monopolisti ei distsiplineeri väline surve. Diskursus puudub, kulud kasvavad, innovatsioon raugeb, kvaliteet väheneb. Otsus korraldada magistriõpe ümber selliselt, et see on paljudele üliõpilastele tasuline,[6] on sümptomaatiline. Teadaolevalt on ainus tõhus rohi monopoli vastu monopolisti ohjeldamine ja turul ausa konkurentsi tagamine. Peale selle tundub mis tahes monopol vabamõtlejatele, keda universitas vajab, midagi eemaletõukavat kui külgetõmbavat.
Kujukaks näiteks monopoli vett seiskavast toimest Tartu ülikooli õigusteaduskonnas on aine nimetusega „Õiguse entsüklopeedia“. Teadaolevalt oli sellise nimetusega iseseisev aine saksakeelses kõrghariduses esimest korda õppekavas 1774. aastal Ingolstadtis (praegune Müncheni ülikool). Ilmselgelt valgustusaja mõjutusega, sai see XIX sajandi esimesel poolel saksa keeleruumi ülikoolides juurastuudiumi sissejuhatava ainena valdavaks ja jõudis millalgi ka Tartusse. Peale BGB (Bürgerliches Gesetzbuch e Saksa tsiviilseadustik) vastuvõtmist 1896. aastal leidis aga Saksamaal aset õigushariduse struktuuri põhjapanev reform ning senised peamiselt ajaloolised õppeained asendati enamjaolt õigusdogmaatilistega. Õiguse entsüklopeedia jäi ajale jalgu, sest sel puudus iseseisev ja ühtviisi mõistetav sisu. Sissejuhatused ainesse said vastavate erialaainete osaks ning stuudiumi alguses olev entsüklopeediline aine asendus selle määramatuse tõttu juba enne Esimest maailmasõda märksa kindlapiirilisema sissejuhatusega õigusteadusesse, et hiljem asenduda osades ülikoolides veelgi piiritletuma sissejuhatusega õigusfilosoofiasse ja -teooriasse. 1920ndatel ja 30ndatel anti ka Tartus sissejuhatava ainena õiguse üldõpetust. Koos sovetivõimu tulekuga naasis Tartusse aga õiguse entsüklopeedia. Teatavasti oli soveti õigus suuresti XIX sajandi konserveeritud saksa õigus, mis oli rakendatud kommunistliku ideoloogia teenistusse. Aastal 2021 on aine nimetusega „Õiguse entsüklopeedia“ bakalaureuseastme õppekavas üldainena endiselt ette nähtud,[7] küllap ühena viimastest maailmas.
Eraldi probleemiks, mida võib samuti pidada monopoli otseseks tagajärjeks, on see, et valdav strateegilise tegevuse planeerimise kategooria ei paista enam ammu olevat teaduse ja õpetuse kvaliteedi parandamine, vaid valdavaks on saanud kategooriad, kus asub nn õigushariduse turg ja kuidas on võimalik hoida/haarata võimalikult suur turuosa. Teaduse ja õpetuse kvaliteet on teisejärguline. Selle väljenduseks saab pidada püüdu duplitseerida õppejõudude kaadrit Tallinnas teise õigusteaduskonna ülesehitamisega Tartu ülikooli õigusteaduskonna sees. Kas tegemist on päästerõngaga, mis lahendab eelkirjeldatud probleemid? Vaevalt, sest monopol muutub veelgi kõikehõlmavamaks ning institutsionaalne sõltuvus pärsib veelgi enam vaba diskursust ja akadeemilist liikuvust. Eraldi linnades asuvad teaduskonna osad ei tekita ruumilise eraldatuse tõttu kollegiaalset sünergiat. Tartu ülikooli Tallinna õigusüliõpilastel on keeruline mahutada tunniplaani nt loogika kursust Tartu filosoofiateaduskonnas. Ning Tallinn on viimane koht, kus oleks vajadus Tartu ülikooli regionaalpoliitika järele, nagu võib see olla nt Narvas, Pärnus või Viljandis.
Õppetöö korraldus
Kabelimatsu monopoolsest vaikelust räsitud õigushariduse kvaliteedile andis Bologna 3+2 mudeli kriitikata sisseviimine. Euroopa riikidest jäid õigushariduses traditsioonilisele mudelile truuks ega läinud kampaaniaga kaasa nt Kreeka, Poola, Saksamaa, Slovakkia, Tšehhi ja Ungari – kõik selgelt Mandri-Euroopa õigusperekonda kuuluvad riigid. Samasse perekonda kuuluvas Itaalias mindi 1999. aastal esimese hooga küll 3+2 mudelile üle, kuid 2004 pöörati otsus sobimatuse tõttu tagasi ning asendati viieaastase integreeritud õigusõppega. Leedus ja Norras mindi kohe üle viieaastasele integreeritud õigusõppele. Austrias oli enamik ülikoole õigushariduses 3+2 mudeli vastu, mistõttu neis ülikoolides seda ei juurutatud. Portugalis kehtestati õigusõppe mudeliks aga hoopis 4+1,5 ja Maltas 3+3, kusjuures magistriastme asemel on Maltas kolmeaastane doktoriprogramm. Üheski Euroopa riigis ei piisa kohtunikuks, advokaadiks või prokuröriks saamisel ainuüksi magistrikraadist.
Saksamaal kestis diskussioon selle üle, kas minna üle 3+2 mudelile või mitte, üle kümne aasta.[8] Ent juba 2005. aastal sõnastas (liidumaade) justiitsministrite konverentsi õigushariduse komisjon põhilised valdkondlikud vastuargumendid 3+2 mudelile, millest olulisemad on järgmised kolm:[9]
- valdav enamik vaid bakalaureusekraadi omandanutest jääks ilma erialase perspektiivita;
- Bologna kriteeriumide arvestamine pikendaks õigushariduse kestust;
- õigushariduse kvaliteedi tõusu see kaasa ei tooks.
Eestis seevastu debatti peaaegu ei toimunudki. Kunagine poliitik ja riigikohtu esimees Märt Rask osutas uue süsteemi ülevõtmisest rääkides haridusministeeriumi ja akadeemiliste ringkondade omavahelisele kokkuleppele,[10] mis oli sündinud kabinetivaikuses. Alles tagantjärele leidus hääli, et 3+2 süsteemi ainus pluss õigushariduse jaoks on 3 ja 2 vahel.[11]
Mis muudab 3+2 mudeli Eesti õigusharidusele ebasobivaks? Õigushariduse eesmärgiks on oskus üksikjuhul kohaldada abstraktselt sõnastatud õigusnorme. See eeldab nii üksiku normi kohaldamise oskust kui ka ülevaadet terviksüsteemist, et asetada üksiknorm konteksti. Ei ole olemas n-ö väikseid (lühemat aega õppinud) ja suuri (pikemat aega õppinud) juriste, vaid on mittejuristid ja juristid, viimaste seas mõistagi nii halvad (s.t kõlbmatud) kui ka head juristid ning nende vahel viiskümmend halli varjundit. Hoolimata algsetest kinnitustest, et kõigil üliõpilastel on võimalik jätkata õigusõpinguid uues magistriõppes,[12] ei pidanud see paika juba algusest peale. Magistriõppe kohti on vähem kui bakalaureuseõppe lõpetajaid. See uhub tööturule kolmeaastase õigusõppe lõpetanud sotsiaalteaduste bakalaureusi, keda veel kuidagi juristiks pidada ei saa ja kelle väljavaated erialast tööd saada on kasinad. Pärast kolmeaastast õpet korraldatud teadmiste kontroll ei ole tulemuslik, sest sellega saab kontrollida üksnes poolajaseisu. Kuna lõpueksami korraldamine on ressursimahukas ettevõtmine, on see ka raiskamine. Poolajaseisuga tegelemise asemel oleks mõistlik keskenduda lõppseisu kindlakstegemisele ja ühe suure lõpueksami korraldamisele viieaastase õppeprotsessi lõpus. Juristiks ei ole võimalik saada, tulles pärast kolmeaastase bakalaureuseõppe läbimist mõnest muust valdkonnast õigusteaduse magistriõppesse, kuna puudu on spetsiifiline juristioskuste vundament. Sellest tulenevalt on õppekava jaotus kolmeaastaseks bakalaureuse- ja kaheaastaseks magistriõppeks ressursi raiskamine nii väljalangejate kui ka ühiskonna kui terviku vaatevinklist ega võimalda täita selle aluseks oleva Bologna deklaratsiooni eesmärki pakkuda erialadevahelist akadeemilist liikuvust.
Õigusharidus oli kuni õppe neljale aastale lühendamiseni 1995. aasta ülikooliseadusega viieaastane õpe, praeguse terminina – integreeritud õpe. 3+2 mudeliga toodi viieaastane õpe tagasi, kuid ebaõnnestunud kujul. Mandri-Euroopa õigussüsteemis, nagu on Eestiski, ei olegi õigushariduses võimalik saavutada tõsiseltvõetavaid tulemusi lühema aja kui viie aastaga. Arstiõpe, loomaarstiõpe, proviisoriõpe, hambaarstiõpe, arhitektiõpe, ehitusinseneri õpe ning klassiõpetaja õpe on juba praegu korraldatud viieaastase integreeritud õppena. Kas läheksite hambaarsti juurde, kes on läbinud vaid kolmeaastase õppe ja kes oskab tegeleda ainult esihammastega, või telliksite maja kolm aastat õppinud ehitusinsenerilt, kes oskab ehitada ainult katust, mis enamjaolt peab vett? Milleks siis toota pooljuriste?
Teadmiste kontroll
Uue mudeli teadmiste kontrollid seisnesid esialgu bakalaureuse- ja magistritöös, 2012. aastast lõpeb bakalaureuseaste eksamiga, kuid magistriaste endiselt magistritööga. Kui bakalaureuseeksam annab meile poolajaseisu, siis kuidas saame teada lõppseisu?
Kui vahepealse 4+2 süsteemi puhul, mis oli asendanud veelgi varasemat 5(+2) süsteemi, toimus magistriõpe veel individuaalse õppekava alusel ja magistritöö tähistas esimest teadustööd (teadusmagister!), siis 3+2 õppe puhul jäeti kraadi nimetus samaks, kuid selle sisu muutus põhimõtteliselt. Tegemist ei olnud enam teadustööga, vaid uus magistriõpe pidi olema n-ö meistriõpe ja selle lõpukraad tähistama juristi kvalifikatsiooni.[13] Kuid kuidas on võimalik kontrollida juristi meistrioskusi paljalt ühe kirjaliku töö pinnalt? Kahe silma vahele jäi kehtestada võtmekvalifikatsioone hõlmav õigusalaste teadmiste kontroll, arvestades, et magistridiplom õigusteaduses annab õiguse olla vaid päev pärast selle kättesaamist kohtumenetluses esindajaks.[14] Üleüldse paistab akadeemilise õigusõppe tulemuslikkuse kontroll senistes arvukates selleteemalistes kirjutistes olevat kahe silma vahele jäänud.[15]
Tulemus on kainestav. Kohtuniku-, advokaadi- ja prokurörieksamite statistika järgi õnnestub eelkirjeldatud moel meistriõppe lõpetanutel ja seejärel aastaid kutseeksamiks valmistunutel tänapäeval kõigest ühel kuni kahel viiendikul see edukalt sooritada.[16] Kolm kuni neli viiendikku kukub läbi. On ilmne, et olukord ei rahulda. Kui ülikool toodaks arste, kelle patsientidest on ellujäämisvõimalus vaid ühel kuni kahel viiendikul, siis oleks ühiskonna protest juba ammu tõusnud taevani. On kummastav, et juristide – kelle kätes on meie vabadus, omand ning muud olulised hüved ja õigused – hariduse katastroofilisse kvaliteedilangusse on ühiskond suhtunud sedavõrd flegmaatiliselt.
Võimalik lahendus
Kuna probleem on mitmetasandiline, siis ei ole olemas ka lihtsaid lahendusteid. Lahendus eeldab ümbermõtlemist ja struktuurimuudatust. Visandan võimaliku lahenduse kaks peamist elementi, mida tuleb pidada Eesti õigushariduse jätkusuutlikkuse vajalikeks eeldusteks.
Esiteks tuleks riiklikult toetada Tartu ülikooli õigusteaduskonnast institutsionaalselt sõltumatu teise akadeemilist õigusharidust andva avalik-õigusliku teaduskonna ja doktorikooli väljaarendamist, et taastada vähemalt teatavas ulatuses diskursus, akadeemilise liikuvuse võimalus ja konkurents. Ilma kahe üksteisest institutsionaalselt sõltumatu doktorikoolita vaba konkurentsi ja jätkusuutlikku arengut tekkida ei saa. Lähiaastatel on ilmselt vaja luua ajaliselt piiratud programm teise tippkeskuse väljaarendamise toetamiseks. Teine keskus võiks välja kasvada kas Tallinna ülikoolist, Tallinna tehnikaülikoolist või nende kahe koostööst. Jätkusuutlik lahendus saab seisneda vaid selgelt väljendatud ja kestvas riigi toetuses kahele akrediteeritud õppekavaga akadeemilist õigusharidust ja doktorikraadi andvale tippkeskusele, jaotades riikliku tellimuse nende vahel enam-vähem võrdselt. Tulevikus oleks mõeldav ka toetuse suuruse mingis ulatuses varieerimine nt sõltuvalt lõpetajate riigieksamite tulemustest.
Teiseks vajab õigusharidus piiritletumat seadusandlikku raami. Selleks on tarvis vastu võtta õigushariduse seadus, mille viis peamist punkti on järgmised.
- Sätestada õigushariduse kohustuslik sisu ehk võtmekvalifikatsioonid. Nendeks on eelkõige era-, karistus- ja avaliku ning Euroopa Liidu õiguse tuumikvaldkonnad ning kohustuslikud üldained. See lahendaks ühtlasi lõputu vaidluse, keda saab üldse juristiks pidada, sest juristi saabki defineerida ainult läbi võtmekvalifikatsioonide piisava oskuse.
- Näha ette õigushariduses viieaastane integreeritud õpe, lisades vastava erandi ka kõrgharidusseadusesse.
- Näha ette viieaastase integreeritud ülikooliõppe lõpus väljaspool ülikoole korraldatav juriidiline riigieksam,[17] mis astub senise magistrikraadi asemele. Eksam on mitmepäevane ja koosneb piisavast arvust (6-7) kirjalikult lahendatavast eksamikaasusest, mille hindamine toimub anonümiseeritult, ning suulisest osast. Eksami esemeks on õiguse tuumikvaldkonnad selles proportsioonis, mida elus kõige rohkem vajatakse. Riigieksam ei asendaks senist kohtuniku-, prokuröri- ega advokaadieksamit, sest üheski Euroopa riigis ei piisa magistrikraadist ega selle ekvivalendist, et nimetatud elukutset pidada, vaid looks sõltumatu teadmiste kontrolli kaudu vajaliku eelduse kohtuniku-, prokuröri- või advokaadieksami edukaks sooritamiseks tulevikus.
- Luua juriidilise riigieksami alaline komisjon, mille liikmeteks tuleks kutsuda esimeses järjekorras tunnustatud praktikud ja mille liikmete arv peaks olema piisavalt suur või koguni määratlemata, et leiaks aset isereguleerimine vastavalt vajadusele. Üheks võimaluseks oleks seadusega tunnistada juriidilise riigieksami alalise komisjoni liikmeteks kõik riigikohtunikud ja anda neile volitus kutsuda tunnustatud juriste vastavalt vajadusele komisjoni alalisteks liikmeteks. Igakordse eksami läbiviimiseks saaks sellisel juhul komisjoni alalistest liikmetest moodustada rotatsioonimeetodil neljaliikmelise ad hoc komisjoni kõigi kohustuslike õigusvaldkondade spetsialistidest. Iga ad hoc komisjon viiks läbi kuni viie kandidaadi eksami. Kuna tegemist on komisjoniliikme jaoks mahuka lisaülesandega, siis tuleks konkreetse eksami läbiviimist ka vastavalt tasustada.
- Luua juriidilise riigieksami korraldusüksus, s.t asutus, mis eksamikaasusi ette valmistab ja riigieksamit korraldab (registreerimine, kutsed, ruumid, järelevalve, anonüümsuse tagamine jne). Juriidilise riigieksami korraldusüksus võiks soovitatavalt asuda riigikohtu juures.
Vastuargumendid
Esimene vastuargument, mida esitavad kõik Tartu ülikooli õigusteaduskonna monopoli apologeedid, on järgmine: Meil pole piisavalt inimesi ühegi teaduskonna tarvis. See eeldab, et suur enamus inimestest, kes on võimelised õpetama ja soovivad seda teha, on praegu ametis Tartu ülikooli õigusteaduskonnas, ning väljaspool seda ei ole piisavalt neid, kes õpetada sooviks ja oleks selleks piisaval tasemel võimelised. Lähemal vaatlusel ei pea see paika. Esiteks on sellesse vaikimisi sisse kodeeritud Tartu ülikooli püüd hõivata Tallinna turg, mis väljendus õigusinstituudi ülesostmises ja õigusteaduskonnaga ühendamises 2000ndate alguses. Praegu püüab Tartu ülikooli õigusteaduskond mehitada õppetoolid topelt, et nii Tallinnas kui Tartus oleks kõik ained eraldi õppejõududega kaetud. Järelikult, kui koondada Tartu ülikooli õigusteaduskonna õpe ühte kohta, siis jääks ju praktiliselt peaaegu terve teaduskonna jagu õppejõude üle. Ja isegi kui võimaldada Tartu ülikoolil jätkata kahekehalise monstrumi ehitamist õigushariduse kvaliteedile keskendumise asemel, ka siis leidub väljaspool seda piisavalt inimesi, kel on olemas nii soov kui ka võimed õpetada ja teha teadust. Pealegi, väidet piisava akadeemilise kaadri puudumisest tuleks pigem mõista kui (enese)kriitikat Tartu ülikooli õigusteaduskonna aadressil, sest nii deklareeritud kui ka institutsionaalsest funktsioonist tulenev vastutus selle ülesande täitmise eest on lasunud just Tartu ülikooli õigusteaduskonnal. Kui Paul Varul väidab, et täna „on raskusi leida isegi ühe teaduskonna jagu häid pühendunud õppejõudusid,“[18] siis kas seda saab ikkagi ajada ainult väidetavalt madalate õppejõupalkade kaela? Kas ei tundu paradoksina, et sada aastat tagasi, kui Eestis polnud veel ühtegi rahvuskeelset õigusteaduskonda, saadi teaduskonna jagu õppejõude kokku, kuid peale sadat aastat rahvuskeelset õigusharidust enam mitte?
Teine vastuargument sarnaneb oma struktuurilt pisut esimesega, kuid vaatab laiemat pilti: Eesti on liiga väike, et siin oleks ruumi ja ressurssi kahele õigusteaduskonnale; keskendugem parem ühele ja proovigem seda elus hoida. Eestis on pisut üle 1,3 miljoni inimese. Eestist väiksemad demokraatlikud Euroopa riigid on Island, Luxembourg, Malta ja Küpros. Malta on seejuures inglisekeelsena ning Küpros kreeka- ja inglisekeelsena universaalsete diskursuste osad. Luxembourgis on tõepoolest ainult üks Luxembourgi ülikool, kuid kõrval on suured Prantsusmaa ja Saksamaa ning samuti lähedased ja paljude ülikoolidega maad Belgia ja Holland. Luxembourgi õigusharidus erineb teistest selle poolest, et juuratudengid õpivad Luxembourgis ainult kaks esimest aastat ning on seejärel kohustatud jätkama õigusõpinguid kas Belgias või Prantsusmaal. Universaalne diskursus on seega ilma kahtluseta tagatud. Järele jääb Island, kus on aga kaks õigusteaduskonda: avalik-õigusliku Islandi ülikooli õigusteaduskond[19] ja Reykjaviki ülikooli (mittetulundusühing, mille eelarvest üle 50% on riigi toetus) õigusteaduskond.[20] Seejuures on Islandi rahvaarv 0,35 miljonit, s.t peaaegu neli korda väiksem kui Eestis. Nii et küsimus on pigem prioriteetide seadmises kui ausas ressursipuuduses. 1,3 miljoni elanikuga riik saab ja peab endale lubama kaht riigi poolt rahastatavat õigusteaduskonda. Muide, meie põhjanaabritel soomlastel, keda on ligikaudu 5,5 miljonit, on neli avalik-õiguslikku õigusteaduskonda: Helsinki, Turu, Lapi (Rovaniemi) ja Ida-Soome (Joensuu) ülikoolides.[21]
Kolmas vastuargument on kõige tõsisem: õigusteaduslik doktorikool on ainult Tartu ülikooli õigusteaduskonnas. Samas tuleb arvestada sellega, et oma struktuurilt sarnaneb see kuriteoohvrile tehtava etteheitega, nagu olevat ta juhtunus ise süüdi. Doktorikooli ülesehitamine ei saa olla ainult teise keskuse enda asi, vaid see peab olema riiklik prioriteet. Riigi toetusel on see mõne aastaga võimalik ja kahe doktorikooli käivitumine võimaldaks eestikeelsel õigusharidusel astuda samm, mis sarnaneb sammuga keskajast valgustusaega. Arenguks hädavajalikud diskursus, akadeemilise liikuvuse võimalus ja konkurents ei ole ilma kahe üksteisest institutsionaalselt sõltumatu doktorikoolita saavutatavad.
Lisandunud on neljas vastuargument kahe keskuse loomisele, milleks on väidetav juristide ületootmine. Selle tõi välja 2019. a OSKA raport, mille deklareeritud eesmärgiks oli leida vastus küsimusele, kuidas muuta õigushariduse valdkonna koolituspakkumist, et täita valdkonna tööjõu- ja oskuste vajadust lähema kümne aasta vaates.[22] Raport jõuab järeldusele, et Eesti vajab igal aastal üle 70 uue õigusvaldkonna töötaja ning et õppekohtade arvu oleks otstarbekas vähendada nii kutsehariduses (poole võrra) kui ka kõrghariduse esimesel (kolmandiku võrra) ja teisel astmel (neljandiku võrra). Esmalt tuleb tõdeda, et raport pakub välja üksnes miinimumarvu, mitte aga tõenäolise vajaduse ülempiiri või vahemiku. Raporti algandmetest tuleb välja, et õigushariduse hulka on arvestatud ka mitte kõrghariduse baasil omandatav kutseharidus, mis võrdub püüdega võrrelda kartuleid porganditega. Tegemist on laiemas mõttes ühe valdkonna erineval tasemel karjäärivalikutega, millede vahel liikuvus puudub. Lisaks nähtub algandmetest, et õigushariduse hulka on loetud ka Tallinna ülikooli ingliskeelne bakalaureuse- ja magistriõpe, Tallinna tehnikaülikooli valdkondlik ingliskeelne bakalaureuse- ja magistriõpe ning Tartu ülikooli valdkondlik ingliskeelne magistriõpe, millest ühelgi ei ole Eesti õigusharidusmaastikuga suuremat puutumust. Akadeemiline Eesti õigusharidus kitsamas mõttes oleks vaid Tartu ülikooli ja Tallinna ülikooli eestikeelne bakalaureuse- ja magistriõpe. Soovitust vähendada vastuvõetavate arvu tuleks selles kontekstis relativeerida juba seetõttu, et aluseks võetud senine tase on märksa laiem kui akadeemiline Eesti õigusharidus. Teiseks tekitab uuringu meetod, mida on lähemalt kirjeldatud raporti lisas 11, mõningaid kahtlusi tulemuse usaldusväärsuse osas ka seetõttu, et lõviosa uuringust tugineb intervjuudel. Teatavasti saab intervjuu abil koguda usaldusväärset teavet vaid intervjueeritava, mitte aga selle kohta, mida küsiti. Kolmandaks paistab raport olevat ära unustanud mõne olulise juriidilist tööjõudu vajava valdkonna. Näiteks ei arvesta OSKA raport strateegilise vajadusega valmistada ette rohkem juriste, kes oleksid võimelised töötama Euroopa Liidu institutsioonides. Eesti huvide esindatuse tase Euroopas sõltub lõppastmes kaudselt paljuski institutsioonides töötavate eestlaste õigushariduse kvaliteedist. Kõige põhilisem küsimus ei ole aga raporti usaldusväärsus, vaid see, mida me selle teadmisega peale hakkame. Tõsi, nt Soome lähtub vastuvõtuarvude kindlaksmääramisel tööturu vajaduse prognoosist, tunnistades siiski samas avalikult, et tegemist on lõppastmes poliitilise otsusega.[23] Kvaliteeti aitab seal tagada erakordselt tihe sõel ülikooli vastuvõtul.[24] Konkurents ei ole edasiviivaks jõuks ainult teaduskondade ja teadlaste, vaid ka üliõpilaste vahel. Kui ülikoolidele esitatav riigitellimus võrduks OSKA prognoositud juristide miinimumvajadusega viie aasta pärast, siis viie aasta pärast oleks meil juristidest tõenäoliselt suur puudus. Esiteks langeb osa tudengitest välja bakalaureuseeksamini jõudmata. Mõni soovib veeta aasta ERASMUS-e programmiga mõnes välisülikoolis või katkevad õpingud ajutiselt mõnel muul olulisel põhjusel. Magistriastmesse kõik ei saa, sest magistriastmes on vähem kohti kui bakalaureuseastmes. Mõnel jäävad magistriõpingud lõpetamata. Neid, kes lõpetavad, on nii vähe, et tööandjad on sundviskes ja tööd saavad ka puudulike teadmiste ja oskustega ülikooliõppe läbinud. Tagajärjeks on õigushariduse ja ‑teaduse marginaliseerumine ning järjekordne tuntav kvaliteedi kadu. Meenub aasta 1991, mil toonane teaduskonna dekaan professor Inge-Maret Orgo kirjutas viitega sovetiajale, et „paljude aastate jooksul on Tartu ülikooli õigusteaduskonna päevaosakonda vastu võetud ainult 50 üliõpilast aastas“, lisades samas tulevikku vaadates, et „normaalseks tuleb pidada 75-100 üliõpilase vastuvõttu“.[25] Peagi selgus aga, et vabas ühiskonnas on juristidest suur puudus ja 1995. aastal tõusis vastuvõtt Tartu statsionaarõppes juba 150 peale.[26] Täna on see OSKA raporti järgi Tartu ülikooli mõlemas osakonnas kokku 258. Päevasele õppele on tulnud alati juurde lisada n-arv kaug-, sessioon- ehk avatud ülikooli õppe tudengeid, kuid selle õppevormiga seonduv vääriks eraldi käsitlust. 1990ndatel lisandusid Tartule teatavasti veel ka Tallinna eraülikoolid, kuid tänaseks on Tartuga konkureeriv eestikeelne bakalaureuse- ja magistriõpe säilinud veel vaid Tallinna ülikoolis, kus vastuvõtt on OSKA raporti järgi 28 tudengit. Ajaloolise võrdlusena kõikus aastatel 1921-1938 vastuvõtt Tartu ülikooli õigusteaduskonda 142 ja 263 vahel.[27] Sellest ajast saadik on riik ja ühiskond aga märksa juriidilisemaks muutunud. Kõike seda arvestades ei tundu kaks 70-150 üliõpilase vastuvõtuga õigusteaduskonda olevat Eesti jaoks lähi- ja keskpikas perspektiivis kuidagi ülemäärane.
Kokkuvõtteks
Vastus pealkirjas esitatud küsimusele: Tartu ülikooli õigusteaduskond ei ole liiga suur, et ebaõnnestuda. Paraku on nii, et Tartu ülikooli õigusteaduskonna ebaõnnestumise tagajärjeks oleks mõne aja pärast tõenäoliselt ka Eesti riigi kokkuvarisemine. Seega on panused väga kõrged. Nii riskiteoreetikud kui ka üldine elutarkus õpetavad: kõiki mune ei tasu hoida ühes korvis. Ülekantuna õigushariduse väljavaadete konteksti tähendab see, et riigil oleks mõistlik taastada vaba õigusteaduslik diskursus sel määral, et on vähemalt kaks üksteisest institutsionaalselt sõltumatut tippkeskust, mis annavad õigusharidust. Kui kampaania korras võiks Tartu ülikooli õigusteaduskonna (kvaasi)monopoli ajutiselt veidi kohendada, mille tulemusel olukord ehk mõneks ajaks pisut paranekski, siis tähelepanu hajudes vajuks süsteem pideva välise surve puudumisel taas vaikellu ning ebamugavad ja pingutust nõudvad elemendid hääbuksid tasapisi. Õigusteaduse diskursiivse iseloomu tõttu tagab jätkusuutlikkuse vaid vähemalt kahe institutsionaalselt sõltumatu keskuse aus konkurents.
Juriidiline riigieksam on vajalik nii selleks, et hinnata sõltumatult konkureerivate teaduskondade kvaliteeti ja anda ülikoolidele antava õigushariduse kohta tagasisidet, kui ennekõike selleks, et optimaalselt tagada õigusabi kvaliteet ja õiguskorra toimimine. Teadaolevalt on Eestis taasiseseisvumisest saati tehtud kolm seni tagajärjetut juriidilise riigieksami sisseviimise katset.[28] Läti, kus on Läti ülikooli (kvaasi)monopoolse seisundi tõttu õigushariduse väljundiga seoses üles kerkinud Eestiga sarnased probleemid, otsustas hiljuti riigieksami loomise kasuks.[29] Juriidiline riigieksam ja õigushariduse seadus võiksid olla osa meetmete paketist, mis ree uuesti teele aitavad. Samas peitub saatan siingi detailides ja valesti tehtud reform võib olukorra veelgi hullemaks muuta. Kui reformime, siis mõelgem enne kõik läbi. Ja kindlasti kuulakem enne lõplike otsuste tegemist ka rahvusvahelisi eksperte.
Ükski päästeoperatsioon ei õnnestu ilma ressursilise katteta – vajalik oleks toetada teist tippkeskust ja korraldada riigieksameid. Õigusteadus ja juristkond ei ole puugid majanduse priskel vatsal, vaid hädavajalikud kõrgharitud oskustöölised, selleks et ehitada ja hooldada stabiilset ja toimivat riiki ja ühiskonda. Ilma ausa ja tõhusa kohtupidamise ja õiguskindluseta ei ole ka majandusedu. Õigusharidusele mõistlikus ulatuses kulutatud maksuraha ei ole luksusväljaminek, vaid riikliku ja ühiskondliku subsistentsi vajalik tingimus. Tõsi küll, õigusteaduse õppejõudude tasustamise põhimõtted ega konkreetsete palkade suurused ei ole transparentsed, mis relativeerib senistes sõnavõttudes sisalduvaid üleskutseid nende tõstmiseks. Samal ajal on riigil mõistagi võimalik seadusega kehtestada jätkusuutlik regulatsioon, nõudes vastutasuks suuremat transparentsust.
Ning lõpuks, mida kindlasti ei tohi teha. Ei tohi lootma jääda sellele, et Tartu ülikooli õigusteaduskonnas sünnib ime ning kõik mured lahenevad ilma struktuurireformi ja välise surveta. Reform, mis seisneb lubaduses teha homme paremini kui eile, ei ole reform. Praegused probleemid olid ette nähtavad ja enamik neist ka välditavad, kuid neid kas ei nähtud või ei soovitud vältida. Paradigma muutus õigushariduse korralduses ning väline initsiatiiv selle saavutamiseks on möödapääsmatud. See ei ole võõras mure, vaid puudulik õigusharidus on riigi ja ühiskonna kui terviku mure.
Madis Ernits – Ass. iur. (Hamburg/Kiel), LL.M. (Helsinki), PhD (Tartu); Tartu Ülikooli õigusteaduskonna lepinguline riigiõiguse õppejõud 2002–2021.
[1] Ass. iur. (Hamburg/Kiel), LL.M. (Helsinki), PhD (Tartu); Tartu Ülikooli õigusteaduskonna lepinguline riigiõiguse õppejõud 2002–2021.
[2] Priit Pikamäe, Õigusteadus on rahvuslik distsipliin. – Sirp 30. IX 2016 https://www.sirp.ee/s1-artiklid/c9-sotsiaalia/oigusteadus-on-rahvuslik-distsipliin
[3] Raul Eamets, Õigusteaduse surmast Tartu Ülikoolis. – Postimees 5. IX 2017 https://arvamus.postimees.ee/4233541/raul-eamets-oigusteaduse-surmast-tartu-ulikoolis
[4] Paul Varul, Õigushariduse tõmbetuuled. – edasi.org 28. V 2019 https://edasi.org/41293/paul-varul-oigushariduse-tombetuuled/
[5] KS § 44 lg 1, § 69 lg 2; ProkS § 43 lg 2.
[6] Kaili Malts, Tartu Ülikool lõpetab osaliselt tasuta õppe õigusteaduses. – Postimees/4jaleht 16. XII 2020 https://4jaleht.postimees.ee/7134337/tartu-ulikool-lopetab-osaliselt-tasuta-oppe-oigusteaduses
[7] https://ois2.ut.ee/#/curricula/2458/version/2021/details
[8] Saksamaal on üldse palju arutatud õigushariduse teemadel. Teaduslike allikate vastav bibliograafia alates 1949 on 65 lehekülge tihedat teksti: https://www.w-hs.de/irdip-1
[9] 2005. a 340-leheküljeline raport ja lisamaterjalid leitavad: https://www.justiz.nrw.de/JM/schwerpunkte/juristenausbildung/bologna_prozess/index.php.
[10] Märt Rask, Akadeemiline õigusharidus: Eesti õigussüsteemi huvid ja ootused. – Juridica 2002, lk 216.
[11] Marko Kairjak, Ettekanne Eesti Akadeemilise Õigusteaduse Seltsi ettekandekoosolekul 10. mail 2006 (viide J. Laffranque. Eesti õigusharidus ja -teadus globaalsete ning euroopalike väljakutsete kontekstis. – Juridica 2006, lk 302).
[12] Kalle Merusk, Akadeemiline õigusharidus Eestis: hetkeseis ja probleemid. – Juridica 2002, lk 220.
[13] Samas, lk 221.
[14] TsMS § 218 lg 1 p 2; HKMS § 32 lg 1 p 2; KrMS § 41 lg 4 ls 2, 42 lg 1 p 1; VTMS § 20 lg 1.
[15] Nt positiivse erandina käsitleb Peeter Järvelaid teiste Euroopa riikide õigushariduse korraldusi. Peeter Järvelaid, Ülikooliharidus ja juristi elukutse Euroopas. – Akadeemiline õigusharidus ja juristide täiendkoolitus. Tartu 1996, lk 5–59,
[16] Avalikult kättesaadav on vaid advokatuurieksami statistika, mis sisaldub Advokatuuri aastaraamatutes: https://advokatuur.ee/est/meedia/aastaraamatud
[17] Juriidiline riigieksam loodi Preisimaal XVIII sajandi teisel poolel, et saada jagu õigushariduses valitsevast kaosest, kuid ainuvalitsevaks sai see pärast Reichi asutamist 1871, sest siis kehtestati kohtunikuametisse pürgimisel seaduslik ühtse juristi (Einheitsjurist) nõue. Tegemist on olnud edulooga, mis on taganud ja tagab jätkuvalt Saksa juristide hariduse kõrge kvaliteedi rahvusvahelises võrdluses.
[18] Paul Varul. Õigushariduse tõmbetuuled. – edasi.org 28. V 2019 https://edasi.org/41293/paul-varul-oigushariduse-tombetuuled
[19] https://english.hi.is/school_of_social_sciences_faculty_of_law/about_the_faculty
[21] https://www.oikeustieteet.fi
[22] Tööjõuvajaduse seire- ja prognoosisüsteem OSKA. Tulevikuvaade tööjõu- ja oskuste vajadusele: siseturvalisus ja õigus. Õiguse alavaldkond. Tallinn 2019 https://oska.kutsekoda.ee/wp-content/uploads/2017/10/OSKA_%C3%B5iguse-alavaldkond_terviktekst_L%C3%95PLIK.pdf
[23] https://minedu.fi/en/faqs-about-student-admissions
[24] Nt oli 2020. aastal Helsinki ülikooli õigusteaduskonna bakalaureuseõppesse 201-le kohale kokku 4479 sooviavaldust, neist 2853 kandidaadi jaoks oli Helsinki esimene valik https://vipunen.fi/en-gb/_layouts/15/xlviewer.aspx?id=/en-gb/Reports/Haku-%20ja%20valintatiedot%20-%20korkeakoulu%20-%20yo%20-%20yliopisto_EN.xlsb
[25] Inge-Maret Orgo, Eesti õigushariduse tulevikust. – Eesti Jurist 1991, lk 1–11.
[26] Peep Pruks, Tartu Ülikooli õigusteaduskond. – Juridica 1996, lk 484.
[27] Samas, lk 485.
[28] 1999. a Margus Kurmi välja töötatud „Õigusametnike õppeteenistuse seaduse eelnõu“, 2007. a justiitsministeeriumi välja töötatud „Juristide kvalifikatsiooninõuete ühtlustamise ja õigusteenuse kvaliteedi tagamise kontseptsioon“ ja 2017. a „Kohtute seaduse, prokuratuuriseaduse, advokatuuriseaduse ja notariaadiseaduse muutmise seaduse eelnõu“ väljatöötamise kavatsus.
[29] https://likumi.lv/ta/en/en/id/37967 (§ 58 lg 4).