Teaduse ja kõrghariduse rahastamine on Euroopas kuum teema. Oktoobris Tallinna tehnikaülikoolis toimunud teaduse rahastamise alasel seminaril just rahaprobleeme lahatigi. Peaesineja Thomas Estermanni, Euroopa Ülikoolide Assotsiatsiooni (European University Association) esindaja sõnul liigutakse Euroopas lihtsamate rahastamisreeglite poole.
Kuidas on arenenud rahastusreeglid mitmeaastase finantsraamistiku (ingl multiannual financing framework, MFF) viimaste perioodide jooksul?
Euroopa Komisjon on tõstatanud reeglite lihtsustamiseküsimuse – ELi rahastamiseeskirjade lihtsustamine on komisjoni aruteludokumendis „ELi rahanduse tulevik“ selle reformi üks aluspõhimõtteid.
Komisjoni ettepanek on luua ühtne reeglistik, mille eesmärk on sidusam ja lihtsam menetlus ja väiksem nõuetele mittevastavuse oht. Lihtsustatud eeskirjad vähendaksid haldus- ja kontrolliprotsesside vajadust ja suunaksid ressursid põhieesmärkide saavutamisele.
Programmi „Horisont 2020” teises pooles võttis komisjon kasutusele lihtsustamismeetmed. Osal konkurssidel kehtestati ühekordne summeeritud väljamakse (ingl lump sum), et katsetada enne 9. raamprogrammi käivitamist lihtsustatud rahastamisvorme. Ühekordsed summeeritud väljamaksed erinevad traditsioonilistest toetuse maksmise meetmetest selle poolest, et ei hüvitata kantud ja esitatud kulud, vaid kindlaksmääratud summa kantakse üle, kui komisjoni ja toetusesaaja vahel kokkulepitud tööpaketid on nõuetekohaselt teostatud.
Sellel on ka varjukülgi. Projektide puhul, kus on mitu partnerit, peab olema asjakohane kulude kalkulatsioon ning selgelt kajastatud, kuidas kulud partnerite vahel jagunevad. Sellise meetodi kasutuselevõtt tõstatab ka küsimusi paindlikkuse, kulude katmise, aruandekohustuse, toetusesaajate ja rahastajate vastutuse kohta ning kaasneb suurem rahaline risk, mis võib vähendada osalejate soovi võtta konsortsiumi uustulnukaid ning see omakorda on takistuseks eesmärgile laiendada osalemist.
Peale selle tutvustas komisjon rahastamisskeemide ühendamist, nt toetusi ja võla- ning omakapitalipõhiseid rahastamisvahendeid. See võimaldab toetusesaajatele rohkem paindlikkust, eriti innovatsiooni valdkonnas. Laenude ja muude finantsinstrumentide laiendatud kasutamine programmi „Euroopa horisont“ raames ei ole siiski teadusuuringute ja innovatsiooni olemust arvestades asjakohane. Nii laenude kui ka ühekordsete kindlaksmääratud summade kasutamine peaks jääma üheks valikuvõimaluseks.
Euroopa Ülikoolide Assotsiatsioon, lühendatult EÜA, on sihikindlalt tegutsenud Euroopa Liidu ja riikide rahastusmeetmete ja instrumentide lihtsustamise nimel. Miks? Missugused probleemid on vaja lahendada?
Uue põlvkonna rahastamisprogrammide eel käsitletakse ELi eelarve aruteludes üha rohkem tulemuslikkust, Euroopa lisandväärtust, usaldust ja tõhusust. Lihtsustamine on selle arutelu nurgakivi – see peaks aitama saavutada eelmainitud eesmärke, vähendama takistusi väheste kogemustega organisatsioonide või uustulnukate programmidega liitumisel ja suurendama ELi rahastamise mõju. Lihtsustamine on seega teadusuuringutesse ja innovatsiooni tehtavate ELi investeeringute strateegiline mõõde. Ehkki Euroopa Komisjoni meetmete abil on seni saavutatud märkimisväärset edu, on põhiprobleemid jäänud lahendamata ja vaja on teha strateegilisi valikuid.
Esiteks, mitmekesisus versus standardimine. Sellised ELi rahastamisprogrammid nagu „Horisont 2020“ ja tulevane „Euroopa horisont“ on suunatud väga mitmesugustele organisatsioonidele, kellel on erinevad finantsjuhtimissüsteemid ja reeglistikud. Seda mitmekesisust tuleb lihtsustamismeetmete arutamisel silmas pidada. Ehkki programmide lõikes tuleb sätestada ühtsed eeskirjad, peaks asutustel olema erinevaid võimalusi kulude arvestamiseks, et vähendada lõhet riigisiseste tavade ja ELi projektijuhtimise reeglite vahel ning seega vältida vigu kulude hüvitamise taotlemisel. Kõige parem on seda teha, kui aktsepteeritakse täielikult riiklikult tunnustatud institutsionaalseid raamatupidamis- ja finantsjuhtimistavasid, sh kulude abikõlblikkuse määramisel, ajaarvestuses, tootlike inimtundide ja tunnitasu arvestamisel.
Teiseks: lihtsustamine ja jätkusuutlik rahastamine. Riiklikult tunnustatud institutsionaalsete raamatupidamis- ja juhtimistavade täielik aktsepteerimine aitaks lahendada ka kulude ebapiisava katmise probleemi, mis kahjustab asutuste pikaajalist rahalist jätkusuutlikkust. Paljude ELi programmide puhul pakutakse kaasrahastamise võimalust lihtsustatuma ja paindlikuma määra alusel, kus osalejad peaksid investeerima oma ressursse, et katta ELi programmides osalemisega seotud kulud. Paljudele avalik-õiguslikele ülikoolidele läheb see üha raskemaks, kuna riiklikud investeeringud teadusuuringutesse ja haridusse vähenevad.
Kolmandaks: usaldus versus kontroll. See küsimus puudutab tasakaalu rahastaja usalduse ja rahastatava organisatsiooni kontrollimise vahel. Praegu on mitmekordne kontroll ELi avaliku sektori rahastamisvahendite sihipärase kasutamise üle ELi rahastamismaastiku osa. Ometi on usaldusel põhinevad käsitlusviisid üldjuhul tegevuskulude ja halduskoormuse seisukohast tõhusamad. Auditite lihtsustamiseks ja tõhustamiseks tuleb vähendada nii nende intensiivsust kui ka sagedust, tagades samal tasemel või parema kindluse, et riigi vahendeid kasutatakse ressursitõhusalt. Seda saab teha eelkontrollisüsteemide ja protsessiauditite juurutamisega, keskendudes pigem kontrollimisviisi hindamisele kui konkreetsete kulude või tehingute kontrollimisele või tuginedes teiste rahastajate audititele.
Milline on Euroopa kõrghariduse ja TA rahastamise seis ja suuremad väljakutsed? Millisena näete tulevikku?
Viimase kümne aasta jooksul, täpsemalt ajavahemikus 2008–2017, võib eristada kolme suundumust: püsivalt suurenev rahastamine, püsivad langustrendid ja struktuuri parandamine. Siiski tuleks nende puhul arvestada üliõpilaste arvu kasvu, mis on määrav tegur, arvestades, millistes survestatud tingimustes peavad ülikoolid töötama.
Ülikoolid, kes suudavad investeerida sellisel määral, mis võimaldab üliõpilaste-õppejõudude suhtarvu säilitada, on erandid. Kuueteistkümnest süsteemist, mille rahastamine oli 2017. aastal suurem kui 2008. aastal, ületas ainult kuuel rahastamise kasv üliõpilaste arvu kasvu. Investeerimistaset võib vaadelda ka SKT kasvu seisukohast. Üheksa riiki ei suuda ülikoolidesse reinvesteerida, ehkki SKT kasv näitab, et see oleks võimalik. Vähemalt kaheksa riiki alustasid reinvesteerimist (struktuuride muutmist), kuid nendest poole puhul jäi investeerimise maht siiski liiga väikseks, et katta perioodi vältel tekkinud rahastamise puudujääki. Seitsmeteistkümne süsteemi puhul oli otsene riiklik rahastamine 2017. aastal väiksem kui 2018. aastal, nendest viie puhul oli üliõpilaste arv suurenenud. Lühiajaliselt oleme mitmes riigis täheldanud taastumise märke, kuid riigid peaksid investeeringuid ülikoolidesse suurendama. Lõhe riikide vahel, kes jätkavad investeerimist, ja nende riikide vahel, kus eelarvet kärbitakse, ei vähene ning sellel on tõsised tagajärjed Euroopa kõrgharidus- ja teadusalasele koostööle.
Muutub mitte ainult riikliku rahastamise maht, vaid ka rahastamise laad. Piiratud ressursside tingimustes on riigid hakanud üha enam siduma rahastamist kindlate eesmärkide või kavadega (sageli konkurssidega) ülikoolide tegevustoetuste arvelt. See piirab institutsionaalset autonoomiat ja ülikoolide võimalust kehtestada ja rakendada oma strateegiaid.
Nagu nägite, majandavad Eesti kaks suuremat ülikooli 80%-liselt projektirahastuse abiga. Kuidas tagada teadlaste töö jätkusuutlikkus ja akadeemiline kindlustunne ka projektide vahel?
Jätkusuutliku rahastamissüsteemi puhul on oluline õige tasakaal riigieelarvest makstavate toetuste, konkurentsipõhise rahastamise (mida eraldatakse kõige sagedamini teadusuuringuid rahastavate asutuste või teadusnõukogude kaudu) ja erasektoripoolse rahastamise (ettevõtlus- ja tööstussektori rahastus ja üliõpilaste makstavad tasud) vahel. Riigieelarvest makstavad toetused peaksid tagama jätkusuutliku baasi personalikulude katmiseks.
Hea tasakaalu saavutanud süsteemide puhul ei pea teadustöötajate tööd finantseerima konkurentsipõhise rahastamise kaudu, vähemalt mitte suures osas. Näiteks ei rahasta Iirimaa Teadusfond põhimõtteliselt personalikulusid. Teiste süsteemide puhul rahastavad teadusprojektide personalikulusid ka teadusuuringute rahastajad. Euroopas on teadusuuringute konkurentsipõhise rahastamise protsent liiga kõrge. Eesti süsteemi konkurentsivõimeks oleks vaja suurendada rahastamist riigieelarvest makstavate toetuste kaudu, nii et personalikulude finantseerimine oleks jätkusuutlik ja prognoositav.
Eestis on kõlanud teadlaste üleskutsed, et tööajatabelite ja kulude mõõtmise asemel tuleks kontrollida töö tulemust. Milline on teie arvates mõistlik tasakaal finantsvahendite kasutamise vabaduse ja kontrollimise vahel?
Asutusel peab olema selge pilt oma tegevuse tegelikest kuludest, sh teadusprojektiga seotud kuludest. Seetõttu soovitab Euroopa Ülikoolide Assotsiatsioon kehtestada asjakohase kuluarvestussüsteemi, et rahastajad saaksid selle heaks kiita ja kehtestada vastavad aruandlusmenetlused.
Kuidas mõjutab rahastusreeglite paljusus koostööd organisatsioonide, sh erasektori ja avaliku sektori asutuste vahel?
Ülikoolide rahastamine on kujunenud väga keeruliseks. Paljusid ülikoole finantseeritakse kuni 300 allikast ning enamik neist rakendab erinevaid reegleid ja aruandluskorda. Seetõttu peaksid nii riigisisesed kui ka Euroopa avaliku sektori rahastajad oma reeglistikud ühtlustama. Euroopa Ülikoolide Assotsiatsioon on pikka aega juhtinud tähelepanu sellele, et tuleks aktsepteerida institutsionaalseid raamatupidamistavasid. Mitme süsteemi puhul on ülikoolid ühiselt sellised süsteemid ja tavad välja töötanud ja siis on riiklikud teadustöö rahastajad need seejärel kinnitanud. Iirimaa, Norra, Rootsi, Soome, Suurbritannia ja Austria on näiteks riigid, kus see toimib juba praegu nii ja see on lihtsustanud riigi tasandi menetlusi.
Kuna olete tutvunud Eesti ülikoolide rahastuse üldise struktuuriga, siis milliseid proovikive peate suurimaks? Mis on teie arvates Eesti TA ja kõrghariduse pakilisemad probleemid?
Euroopa Ülikoolide Assotsiatsiooni avaliku rahastamise monitori (Euroopa andmebaas, mis annab ülevaatepildi ülikoolide avaliku rahastamise trendide kohta alates aastast 2008 – toim) andmetel on Eestis riiklik rahastamine vähenenud ja see on asetanud süsteemi surve alla. Andmebaasi andmetel on rahastamine ja üliõpilaste arv alates 2008. aastast märkimisväärselt vähenenud. Kuid rahastamine on vähenenud veelgi rohkem kui üliõpilaste arv.
Euroopas on praegu 16 süsteemi, mille investeeringud on alates 2008. aastast suurenenud. See seab Eesti ebasoodsasse konkurentsiolukorda. Seepärast on väga vaja tagada ülikoolidele jätkusuutlik rahastamisbaas.
Teadusuuringute konkurentsipõhise rahastamise osakaal on teine probleem, mis tuleb lahendada, suurendades ülikoolide baasrahastust.
Mida uut saite teada ja kas midagi kuuldust-nähtust on rakendatav edasises töös EÜAs või ka poliitikasoovituste väljatöötamisel?
Ettekandest, kuidas Eesti ülikoolid on välja töötanud oma kuluarvestussüsteemid, saame kindlasti üle võtta mõne hea tava. Töötajate tööaja küsimus puudutab paljusid süsteeme ja ka ELi rahastust. Töötajate tööaega saab arvestada ka muul viisil kui ainult tööajatabelite kaudu. Ettepanekuid kasutada tööajatabelite asemel töötajate kategooriate eristamist saame rakendada valdkonnas parima tava edendamiseks.
Nagu aru sain, rakendab ka Eesti Teadusagentuur vähem bürokraatlikku arvestussüsteemi.
Tõlkinud Kati Lätte