Eesti on kirjutanud 1998. aastal alla ning riigikogu 2003. aastal kinnitanud Århusi konventsiooni,1 millest tulenevad õigus keskkonnateabele, õigus osaleda keskkonnaasjades ja juurdepääs keskkonnaasjades õigusemõistmisele. Århusi konventsioon on käsitletav välislepinguna, mis tähendab, et selle vastuolu korral mõne riigisisese õigusnormiga tuleb kohaldada konventsiooni sätteid.2
Üksikisikute3 ja keskkonnaorganisatsioonide juurdepääs õigusemõistmisele puudutab halduskohtusse pöördumise ja kohtumenetluse küsimusi. Võrreldes Århusi konventsiooniga liitunud riikide üldise olukorraga4 saab Eestis juurdepääsu õigusemõistmisele üldjoontes piisavaks pidada. Põhitakistus on suured õigusabikulud. Kui üksikisikud saavad avalikes keskkonnahuvides kohtusse pöörduda vaid teatud planeeringute asjus, siis keskkonnaorganisatsioonide võimalused on laiemad.
Mõnikord pääseb keskkonnateabele juurde, mõnikord mitte
Juurdepääs keskkonnateabele on aluseks keskkonnaasjades osalemise õigusele ja keskkonnaasjades kohtusse pöördumise õigusele, sest keskkonnaotsustest, sh kavandatavatest, teadmata ei ole võimalik nendes kaasa rääkida ega vastuvõetud otsust vaidlustada.
Keskkonnateabe tähendus on väga lai ning hõlmab põhimõtteliselt igasugust teavet, mis puudutab keskkonnaelemente (õhk, vesi, maa), looduslikke alasid, heitmeid ja kiirgust, sh kõikvõimalikke poliitikadokumente, õigus- ja haldusakte. Keskkonnateavet on õigus saada igaühel, ent ometi nii lihtne see pole.
Puudujääke esineb ka juurdepääsus sellisele keskkonnateabele, mida teabevaldaja ei pea omal algatusel puudutatud isikutele avaldama. Sellisele teabele tuleb anda juurdepääs siis, kui teabenõudjad seda teabenõudega küsivad.
Nagu keskkonnaõiguse keskus (KÕK) keskkonnaministeeriumile saadetud konventsiooni täitmise seisukohas5 möödunud sügisel välja tõi, on Århusi konventsioon Eesti õigusse puudulikult üle võetud. Avaliku teabe seaduses on avaliku teabe määratlus liiga kitsas, hõlmates vaid kirjalikku teavet. Üle võtmata on säte, mis ütleks, et keskkonnateabe nõudmisel ei ole teabenõudjal kohustust avaldada teabe kasutamise eesmärki.
Samuti on puudu huvide kaalumise kohustus: juurdepääsupiirangu korral tuleb alati kaaluda, kas teabe avaldamata jätmise huvi, nt ärisaladus, kaalub üles keskkonnateabe avaldamise huvi.
Keskkonnaorganisatsioonid puutuvad ikka ja jälle kokku olukordadega, kus teavet valdav asutus keeldub teabenõuet täitmast. Sellistel puhkudel on viimasel ajal on üha enam keskkonnateabe soovijaid tee leidnud andmekaitse inspektsiooni (AKI), kust on probleemide korral sageli abi saadud. Tegemist on käepärase kohtuvälise võimalusega. Tähelepanu on pälvinud mitu AKI vaideotsust ja ettekirjutust,6 mille kohaselt pidi keskkonnaagentuur või RMK keskkonnateabe kättesaadavaks tegema. Keskkonnaagentuur ei ole aga AKI ettekirjutust täitnud, jättes osa metsaandmeid avaldamata, mispeale tegi AKI keskkonnaministeeriumile avalduse järelevalve- või distsiplinaarmenetluse algatamiseks keskkonnaagentuuri või asjassepuutuva ametniku suhtes. Seadusega ette nähtud menetluse algatamise asemel esitas keskkonnaministeerium hoopiski ettepaneku seaduse muudatuseks, mis lubaks metsainventuuri alusandmed salastada.7 Niisugune seadusemuudatus oleks tõenäoliselt Århusi konventsiooniga vastuolus.
Mõnel puhul esineb raskusi juba keskkonnaotsustest teavitamise etapis. Selle tõi hiljuti välja riigikohus Märjamaa metsapargi kohtuasjas seoses metsateatistega. Keskkonnaamet ei olnud teavitanud metsateatiste väljastamisel ühtki piirkonna elanikku, kellel oli kaebeõigus. Teavitada oleks aga tulnud kõiki kaebeõigusega isikuid.8
Keskkonnaotsustesse kaasamine on pahatihti näilik
2020. aasta Eesti keskkonnaühenduste koja (EKO) seisukohtades illustreerivad nimetatud kaasamisega seonduvad kitsaskohad,9 et avalik-õiguslike asutuste kaasamispraktika vajab parandamist.
Riigikohus on tunnistanud üldsuse osalemise õigust Århusi konventsiooni kohaselt.10 Selle artikkel 6 sätestab igaühe õiguse osaleda keskkonnaotsustes juba siis, kui kõik variandid on veel avatud. Sama artikli järgi on igaühel õigus osaleda olulise mõjuga keskkonnaotsustes ning artikkel 8 näeb ette igaühe õiguse osaleda õigusaktide ettevalmistamises.
Århusi konventsiooni vastavuskomitee otsuses nr ACCC/C/2008/24 (Hispaania) märgitakse, et avalikkusel ei ole riigiasutuste otsuste suhtes otseselt vetoõigust, ent olukord, kus põhjendatud seisukohti enamasti eiratakse, rikub konventsiooni artiklit 6. Eesti keskkonnaühenduste koja hinnangul9 ei ole Eestis keskkonnaorganisatsioonide vaietel ja seisukohadel erilist kaalu, pigem jäetakse rutiinselt nende vaietes ja mujal esitatud seisukohti arvesse võtmata. Niisugune olukord võib olla konventsiooniga vastuolus.
Eelnimetatud kaasamine peab toimuma varases faasis, kui kõik variandid on veel lahtised, seda nii art 6 kui ka 7 sätestatud keskkonnaotsuste puhul. Sealhulgas peab olema veel aruteluks avatud ka see variant, et kavandatavat tegevust ellu ei viidagi (ACCC/C/2004/08, Armeenia). Eesti keskkonnaühenduste koda on välja toonud üksjagu juhtumeid, kus keskkonnaorganisatsioonid on jäetud keskkonnaõigusaktidesse üldse kaasamata, nt 2017. a raietingimuste leevendamisse kaitsealadel või kaasatud väga hilises faasis, nagu juhtus riikliku energia- ja kliimakavaga, mille eelnõu hoolimata korduvatest taotlustest EKO-le tutvumiseks ei saadetud.9 Niisamuti ei kaasatud ühtki keskkonnaorganisatsiooni erametsamääruse muutmisse, kuigi määrusega kavandati olulist muudatust (kaitsealadel raiete toetamist). Isegi kui keskkonnaorganisatsioonid oleksid määruse menetlusest õigel ajal omal käel teada saanud, ka siis oleks seisukohtade esitamiseks olnud aega vaid viis tööpäeva.11 Samamoodi said keskkonnaorganisatsioonid teada meediast,7 et keskkonnaministeerium on teinud ettepaneku metsainventuuri alusandmed salastada. Kaasamine ei tohi piirduda erasektori, nt üksnes ärihuvidega ettevõtjate, kaasamisega (vt ACCC/C/2010/45 ja ACCC/C/2011/60, Ühendkuningriik), vaid kaasata tuleb ka muid isikuid, sh keskkonnaorganisatsioone.
Keskkonnaorganisatsioonide argumenteeritud seisukohtade eiramist näitlikustavad 2020. aastal looduskaitseseaduse ja teiste seaduste muutmise menetlus, Suure väina püsiühenduse riigi eriplaneeringu menetlus, Rail Balticu menetlused, Nepste loodusväärtusliku ala kaitsmisest keeldumisel eksperdihinnangute arvestamata jätmine.
Mõnevõrra parem on konventsiooni järgimine teatud planeerimismenetlustes. Kohalikul omavalitsusel (KOV) on planeerimisseadusest tulenevalt suuremad kohustused näiteks üldplaneeringus isikute seisukohtadega arvestada. Huvilised peavad küll pingsalt tähtaegu jälgima ning olema valmis kas või mõne päevaga KOVi kirju läbi töötama ja nendele vastama. Seda kõrvale jättes saan enda kogemusele tuginedes öelda, et KOVide planeerimismenetlusse kaasamist võib üldiselt pidada sisulisemaks võrreldes keskkonnaotsustesse kaasamisega riigi tasandil.
Konventsiooni täitmise aruanne annab Eesti olukorrast pooliku pildi
Århusi konventsioonis on kirjas, et igal inimesel on õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise- ja heaoluvajadustele. Samuti on igaühel kohustus praeguse ja tulevaste põlvkondade hüvanguks keskkonda kaitsta. Selle õiguse täitmise ja kohustuse järgimise üheks eelduseks on, et keskkonnaasjade otsustamises osalemiseks tagatakse tõhusad võimalused.
Keskkonnaministeerium koostab regulaarselt aruande konventsiooni sekretariaadile selle kohta, kuidas Eestis konventsioonist kinni peetakse. Selleks kogus ministeerium keskkonnaorganisatsioonidelt 2020. aasta teises pooles ja 2021. aasta alguses infot. Uusimas aruande versioonis,12 milles keskkonnaministeeriumi hinnangul olulisi muudatusi ei tule, on ministeerium üldjoontes hinnanud konventsioonist kinnipidamist Eestis heaks. Mitmes asjas saab aruandes kajastatuga nõustuda. Siiski tekitab küsimusi keskkonnaorganisatsioonide poolt välja selgitatud murekohtade kajastamine.
Alustuseks tekitab küsimusi, kuidas tehti valik, millistele valitsusvälistele organisatsioonidele küsimustik saata. Adressaatide hulgast puudus avalikkusele hästi tuntud organisatsioone, näiteks MTÜ ARB, Loomus, Eesti Metsa Abiks, Metsloomaühing, Hiiu Tuul, Päästame Eesti Metsad MTÜ jt. Neist mitu organisatsiooni on agaralt ametiasutustega suhelnud või isegi riigiga kohut käinud.
Muret tekitab keskkonnaorganisatsioonide tõstatatud teemade käsitlemise põhjalikkus aruandes. Näiteks ametnike suhtluskultuuri puudutav teema on aruandes jäänud õigupoolest kajastamata ja mitme organisatsiooni välja toodud murekohale9 on viidatud kui üht organisatsiooni puudutavale üksikjuhtumile.
Metsanduse arengukava kohta tehtud kriitika5 põhjendatus on jäänud sisuanalüüsita, on üksnes osutatud osalejate rahulolematusele.12 Ministeeriumi koostatud aruandes on küll välja toodud ministeeriumi püüe otsida arengukava menetluses kõiki osalisi rahuldavat kompromissi, kuid Århusi konventsioon ei käsitle kompromissile jõudmise vajadust. Konventsioon räägib hoopis keskkonnaasjades üksikisikute ja keskkonnaorganisatsioonide tõhusa osalemise võimaldamisest, et nad muu hulgas saaksid täita konventsioonis nimetatud keskkonna kaitsmise kohustust.
Konventsiooni rakendamise aruandest on paraku jäänud kõrvale ka KÕKi seisukohad5 avaliku teabe seaduse mitmes aspektis konventsiooniga vastuolust: näiteks peab ametiasutus teabenõude täitmata jätmise korral huve kaaluma, kuid avaliku teabe seadus seda ei sätesta.
Avalikku teabesse puutuvalt on jäetud kajastamata ka EKO seisukoht,9 et metsaressursi arvestuse riikliku registri põhimäärus on vastuolus Århusi konventsiooniga, kuna põhjendamatult on piiratud juurdepääsu metsaregistris olevatele teatud andmetele. EKO hinnangul võtavad ametkonnad ka andmebaasidesse kantud ohustatud liikide vaatlusandmeid keskkonnaotsuste tegemisel arvesse puudulikult.
Sisukas kaasamine keskkonnaotsustesse peab saama normiks
Peale halduskohtusse pöördumise on konventsiooni rikkumise korral ka üks vähem tuntud tegutsemisvõimalus – konventsiooniga on seotud Århusi konventsiooni vastavuskomitee. Komitee ülesanne on tegeleda konventsiooni rikkumistega. Komiteesse saavad kaebuse esitada ka üksikisikud ja keskkonnaorganisatsioonid.13 Kaebus tuleb tõlkida inglise või vene keelde. Komitee saab kaebusi menetleda ja avaldada uurimise tulemused. Juhul kui kaebus menetlusse võetakse, võib menetlusele kuluda hulk aega. Üldjuhul võtavad konventsiooni osalisriigid vabatahtlikult komitee tähelepanekuid arvesse, kuid eiramise korral puudub komiteel keskne jõustamismehhanism.
Keskkonnaorganisatsioonide kaasamine keskkonnaotsustesse on Eestis aastatega kindlasti hoogustunud, kuid on veel kahjuks harva sisuline ning tõhusad osalemisvõimalused annavad end oodata. Hoogu on juurde andnud keskkonnaorganisatsioonid, kelle hulgas leidub pikaajalise kogemusega keskkonnaprobleeme lahendavaid ühendusi. Nende pilk on terav ja põhjalik ning tahe ja oskused kaasa rääkida samuti märkimisväärselt kasvanud. Kohus, andmekaitse inspektsioon ning konventsiooni vastavuskomitee saavad küll olla riigi ja keskkonnaorganisatsioonide n-ö vahendajaks, ent see ei saa olla lõplik lahendus või viis, kuidas keskkonnaorganisatsioonid oma kaasamise keskkonnaotsustesse kindlustavad, andmeid või infot teabe valdajalt küsivad. Parem lahendus oleks vabatahtlikult keskkonnaga arvestamine koos osapoolte koostööga, partnerlus selle kõige paremas tähenduses.
Tiina Georg on keskkonnaõiguse keskuse jurist.
1 https://unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/EU%20texts/conventioninestonian.pdf
2 Põhiseaduse § 123 lg 2.
3 Viimase aja kohtupraktikast RKHKm 28. X 2020, 3-20-580.
4 Summer Kern, Juurdepääs õigusemõistmisele keskkonnaasjus on Århusi konventsiooni nõrgim lüli. – Keskkonnaõiguse Uudiskiri, veebruar 2018.
5 SA Keskkonnaõiguse Keskuse vastused Århusi konventsiooni rakendamise küsimustikule. Keskkonnaõiguse Keskus, 1. IX 2020. https://media.voog.com/0000/0036/5677/files/K%C3%95K%20vastus%20Arhusi%20konventsiooni%20k%C3%BCsimustik (1. IX 2020).pdf
6 Ülle Harju, Andmekaitse Inspektsioon käsib metsaandmed avalikustada. – Postimees 10. XII 2020.
Ülle Harju, RMK jätkab raieohus olevate kogukonnametsade salastamist. – Postimees 27. XI 2020.
7 Ülle Harju, Keskkonnaministeerium plaanib seadustada metsaandmete salastamise. – Postimees 12. III 2021.
8 RKHKm 28. X 2020, 3-20-580, p 13.
9 Eesti Keskkonnaühenduste Koda. Århusi konventsiooni rakendamise aruande koostamisest. Tagasiside küsimustikule. 1. IX 2020. https://media.voog.com/0000/0042/0647/files/2824_%C3%85rhusi%20konventsiooni%20rakendamise%20aruande%20koostamisest-2.pdf
10 RKHKo 8. VIII 2018, 3-16-1472, p 48.
11 Ministeerium plaanib kiirkorras ja huvirühmi kaasamata vastu võtta kaitsealadel raieid soodustava määruse. Eestimaa Looduse Fond 21. XII 2020.
12 Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni rakendamise aruanne. Keskkonnaministeerium 29. III 2021.
13 https://unece.org/env/pp/cc/communications-from-the-public
