Energiahindade suur hüpe ja inflatsiooni paisu tagant väljapääsemine on pannud valitsusi nii meil kui mujal tegelema leevendusmeetmetega. Kahjuks pahatihti ei ole astutud sammud1 kuigivõrd õnnestunud ei majanduslike stiimulite (energiasäästu) ega jaotuslike mõjude poolest. Jaotamise puhul on põhiküsimused, kui adekvaatsed ja kättesaadavad on meetmed kõige rohkem abi vajavatele ning millised tulurühmad kõige rohkem võidavad. Toetusmeetmed võib orienteerituse järgi jagada kolmeks: toetused madalama sissetulekuga majapidamistele (või indiviididele), toetused kõrgema sissetulekuga majapidamistele (või indiviididele) ning universaaltoetused, mille puhul kõik saavad võrdselt ühepalju.
Ülemääraselt kahjustab inflatsioon kõige enam vaeseid, s.t madalama sissetuleku saajaid. Vaestel puuduvad säästud või on need nii tagasihoidlikud, et neist ei ole abi elujärje säilitamisel. Rikastest rohkem hoiavad nad oma sääste tulu teenimata sularahas või madala intressiga pangakontol. Vaesematel on tavaliselt ka kehvemad oskused läbirääkimistel reaalpalga säilitamine välja võidelda.2 Vaestel ei ole enam võimalik üle minna odavamatele alternatiividele, sest nad nagunii ostavad juba kõige soodsamaid tooteid ja kaubamärke.3
Bruegeli mõttekoja analüütikud jälgivad, kui palju erineb Euroopa Liidu riikides kõige vaesema viiendiku ja kõige rikkama viiendiku inflatsioon seeläbi, et tulukvintiilidel on erinev tarbimismuster. Näiteks vaestel on esmatarbekaupade osakaal tarbimiskorvis suurem. Kui rohkem kasvavad nende kaupade hinnad, siis on vaeste inflatsioon kõrgem kui rikastel. Andmed näitavad, et Eesti pole esirinnas ainult inflatsiooni määralt, vaid ka inflatsiooni lõhelt: oktoobris 2022 oli vaeste inflatsioon 4,7 protsendi jagu kõrgem rikaste inflatsioonist. Kõrgem oli see näitaja vaid neljas ELi riigis.4
Olemuselt jagunevad toetusmeetmed hinnapoliitilisteks ja sissetulekupoliitilisteks. Hinnapoliitikas kasutatakse näiteks otseseid hinnasubsiidiume, kaudseid makse, (aktsiiside ja käibemaksu) maksumäärade vähendamist ning piirhindu ehk hinnalage. Tulu- ehk sissetulekupoliitika instrumentaariumi kuuluvad teenustena ja rahalised siirded indiviididele, majapidamistele ja firmadele.
Finantseerime sõjategevust
Energiahindade subsideerimine, sh energiamaksude vähendamine, on niru väga mitmes plaanis. Selle abil toetame oma maksumaksja rahaga välismaiseid energiatootjaid. Kas nafta- ja gaasiriikide vastavad tööstusharud vajavad meie abikätt? Kui ebameeldiv seda tõdeda ka pole, energia subsideerimisega finantseerime tegelikult sõjategevust.
Subsiidiumid võimaldavad müüjatel küsida kõrgemat hinda ning see suurendab majapidamiste ja ettevõtete toetamise vajadust. Leevenduseks subsiidiumi suurendamine lubab omakorda hinda kergitada ning nii võib käivituda hinna ja subsiidiumi tõstmise vastastikune pikk ahel.5 Sealjuures ei tee kukrut kergitav riik kahju ainult enesele, sest subsiidiumi põhjustatud tarbimise kasv selles riigis kergitab hinda kõikide riikide tarbijatele. Mida suurem riik, seda suurem on mõju.
Energia tarbimise doteerimine töötab risti vastu kliima- ja keskkonnapoliitilistele eesmärkidele. Sealjuures ei soodusta me mitte ainult fossiilkütuste tarbimist, vaid anname hoogu ka fossiilkütustel tuginevate kestuskaupade kasutamisele,6 s.t pikas perspektiivis on selline lahendus veelgi kulukam, kui esialgu paistab. Toetusskeemidest on poliitiliselt raske loobuda, kui kriisi hajudes on vajadus nende järele kadunud.
Nii energiamaksude kärped kui ka otsesed hinnasubsiidiumid on suunatud rikkamatele. Vaesed kulutavad küll sissetulekust suurema proportsionaalse osa energiale, ent rikkamatel on suuremad energiaarved ning seega saavad absoluutsummas ka suurema toetuse. Luke Haywood on juhtinud tähelepanu, et ka firmade toetamisest võidavad rikkamad vaestest enam, sest neil on rohkem ettevõtteid.7
Kehtestanud vanast hinnast lähtuva subsiidiumita hinnalae, hakkab nõudlus ületama pakkumist, tekib heaolukadu, kuna tarbijate maksevalmiduse seisukohalt toodetakse liiga vähe, defitsiit tekitab jaotamise (normeerimise) tarviduse. Laega tõrjutakse uusi pakkujaid, kes võiksid hinda alla tuua.
Ökonomistide poolehoid kuulub üldiselt sissetulekupoliitikale. Needki stimuleerivad energia tarbimist, kuid seda ainult sissetulekuefekti kaudu, sest asendusefekti nende puhul ei teki: energia teiste kaupade suhtes ei odavne. Kas sissetulekupoliitilised toetused peaksid vajaduspõhiselt olema suunatud vaestele või olema universaalsed? Universaalsed toetused on küll suurusjärgu võrra kulukamad ja paljudele arusaamatud – miks peaksid veel midagi juurde saama need, kes hästi toime tulevad –, ent neil on ka omad võlud. Universaalsed on lihtsamad ja nõuavad vähem bürokraatiat, kuna ei nõua vajaduse väljaselgitamist. Säästame nii taotlejate kui ka menetlejate aega ja närve. Erinevalt vajaduspõhistest ei ole probleemi, et kõik, kes abi vajavad, seda ei saa. Vajaduspõhiste puhul ei teata oma õigustest, ei suudeta või ei osata taotlust esitada, ei soovita näidata ennast hädapätakana. Isegi kui õnnestub vajaduspõhised toetused andmebaaside abil automaatseks teha, s.t taotlemise kadalipp kaotada, siis jääb neid ikkagi kummitama pingutamist mittemotiveeriv vaesuslõks: sissetuleku kasvades toetus kaob või väheneb. Kõigil muredel ei ole õnneks erilist alust. Kui katte otsimine n-ö normaalselt maksustada, siis rikkamad universaalsele maksustamisele üleminekul maksude poolt arvesse võttes tegelikult midagi juurde ei saaks. See, kas on võimalik rikkaid veelgi rohkem maksustada, on juba omaette teema.
Kui sissetulekutoetuste asemel hinnasubsiidiumi mingil põhjusel ikkagi kasutada, siis võiks seda teha koguse piiranguga, nt limiteerida, et subsiidiumiga kaetakse vaid kuni 90% varasemast energia tarbimisest. Paraku meil sellist tüüpi lage energiakulude leevendamise hüvistel ei ole. Näiteks elektri puhul on subsiidiumil hinna maksimumväärtus: valitsus hüvitab kodutarbijatele 31. märtsini automaatselt üle 8 sendi minevalt kWh hinnalt kuni 5 senti.8
Vahendid endi taskust
Tihtilugu ununeb, et subsideerimisvahendid tulevad riigi eelarvesse meie endi taskust. Teisisõnu, helde doteerimise korral tasume kõrgemaid hindu teisel viisil kas kõrgemate maksude või väiksema hulga avaliku sektori teenuste kujul. Valitsusel ei ole mingit võlukepikest, millega ilma finantseerimisallikateta (isegi kasutades maksude asemel „rahatrükki” tingimustes, kus majanduses on täistööhõive, tuleb kodanikel tasuda kopsakat nn inflatsioonimaksu) mitte millestki toetusi välja vibutada. Populistid lubavad meile efektseid käike, mida ei ole võimalik teha või millest pole tolku. Peame leidma lisavahendid uutes oludes kõigile absoluutse elatusmiinimumi tagamiseks, suunates täiendava maksukoormuse neile, kel on seda kõige kergem kanda.
Õigupoolest peaksime energia- ja transpordimaksude alandamise või tõusude tühistamise asemel neid hoopistükkis tõstma. Suhteliselt värskes seniseid teadustöid kokkuvõtvas uuringus tuuakse välja, et tootmiskuludele lisanduv keskkonna- ja sotsiaalne kulu ehk nn väliskulu elektri tootmisel on 2018. aasta hindades keskmiselt 7,1 USA senti kWh, kõrgeimate väliskuludega on prügi (14,6) ja kivisüsi (14,5), üksjagu väliskulusid põhjustavad näiteks ka päikesepaneelid (5,3) ja tuulikud (3,0).9 Väliskulud on peidetud kulud. Uuringu autorid kriipsutavad alla, et me maksame väliskulud varjatult kinni suurema haigestumuse ja suremusena, suurema tervishoiusüsteemi koormusena, rikutud maastikena, kõrgemate kindlustuspreemiatena, liiklusõnnetustena, ummikutena ja muul säärasel kujul. Odavat energeetikat, eriti kui selle all silmas pidada fossiilkütustel baseeruvat, pole olemas.
Korrigeerivad maksud ja tasud aitavad vähendada meile ja keskkonnale kahjulikku tegevust ning nende kulusid ühiskonnale optimaalsel tasemel ning tagada üllas põhimõte, et saastaja maksab. Sealjuures jääb meilt kogutav raha ju meile alles: eelarvesse laekuvate vahenditega saame alandada teisi makse, parandada taristut, tõsta õpetajate, päästjate, kultuuritöötajate jt palku, suurendada toimetulekutoetusi, teha keskkonnainvesteeringuid või mida iganes.
Kui majandusteadlased on peaaegu ühel meelel ja väga tugevalt väliskulude suurusele rakendatud keskkonnamaksude poolt, siis avalik toetus on tagasihoidlik. Rohepöördest kitsast isiklikku kahju saavate huvigruppide lobi on tugev ning neil on edukalt korda läinud rahva südamed enese poole võita.
Teadlased on võtnud avalikkuse kasina poolehoiu täpsemate põhjuste ja lahenduste uurimise tõsiselt käsile. Prantsusmaal tehtud uuringu10 põhjal leiti, et inimesed on liiga pessimistlikud enda ja vaeste kasude suhtes, kui kehtestataks süsinikumaks ja sellest saadav eelarveressurss dividendidena inimestele tagasi jagataks. Kui arvutuslikult võitis rahaliselt pakutud meetmest 70%, siis küsitluses uskus kasusaamist vaid 14%. Keskkonnamaksude vastuvõetavaks tegemise juures on kompenseerimise ja informatsiooni jagamise kõrval tähtis selle nimetus (nt „CO2 tasu ja dividend” on hoopis teine tera kui „CO2 maks”) ja kasu nähtavus (siirded majapidamistele või avalikud investeeringud võivad olla nähtavamad kui maksukärped).11
Energiamahukate ettevõtete rahvusvahelise konkurentsivõime säilitamiseks tuleks kasutada sama põhimõtet: harult kogutud keskkonnamaksud harule tagasi jagada. Tootmisühiku kohta rohkem saastavad firmad maksavad rohkem, kui tagasi saavad, ning vähem saastavad vastupidi. Erinevalt praegu kasutatavatest maksusoodustustest säilib sellise skeemiga energia kokkuhoiu motivatsioon.
Daniel Gros12 pakub gaasi käsitledes ebapopulaarse maksustamise aseaineks gaasi säästmise (talvel vähem tarbimise) subsideerimise. Kui seda teha, siis ilmtingimata Euroopa Liidu tasandil, sest esinevad nn ülevoolud: riik kannab kogu fiskaalse kulu, aga kogu Euroopa võidab madalamatest hindadest. Säästmise subsideerimise tulemusena saadud madalamad impordihinnad tasuvad subsiidiumi ise suures ulatuses.
Toetusena on energiakriisis omal kohal veel nt likviidsusabi ettevõtetele, et nad tuleksid toime suurte hinnakõikumistega (ajutiselt kõrgete hindadega). Samuti suuremahulised toetusmeetmed energiatõhususe parandamiseks, nt hoonete soojustamine, tootmise moderniseerimine jne. Ühe majandusüksuse energiasäästust võidavad kõik, seda nii tarbimise vähenemisest tulenevast hinnalangusest kui ka keskkonnaalaselt ja maksumaksja raha kasutamine on hästi põhjendatud nii õigluse kui efektiivsuse aspektist. Kasutusse tuleb võtta sissetulekutoetuste automaatne tarbijahinnaindeksiga indekseerimine, selleks et tagada järjepidevalt nende reaalväärtuse säilimine. Toetuste finantseerimise seisukohalt on asjakohased erakorralise kasumi maksud (windfall taxes), mille puhul „ei karistata” pingutust ega kahjustata investeerimist, kuna maksustatakse vaid sülle kukkunud õnne.
Maksulangetus tekitab küsimusi
Analoogselt energiaaktsiiside ja energia käibemaksu alandamisega tekitab jaotuse küsimuse ka toiduainete käibemaksu vähendamise soov. Maksumäära 20%-lt 5%-le langetamine tähendab seda, et riik hakkab maksma iga toidule kulutatud euro kohta tagasi 15 senti. Näiteks kui vaesem Peeter ostab kuus 200 euro eest toidukraami, siis riik toetab teda 30 euroga. Ent rikkamale Peetrile, kes kulutab poes söögile 400 eurot, tõttab riik appi 60 euroga. Miks sellisel moel 90 eurot riigieelarvest laiali jagada on etem kui mõlemale Peetrile maksta peo peale võrdselt 45 eurot? Kui palju sellest käibemaksu vähendamisest sihtkohta ehk tarbijani jõuab, on iseasi.
Jaotuse aspektist eraldi on üks tähelepanu vääriv fenomen selle aasta algusest jõustunud vanaduspensionäride tulumaksuvaba osa tõstmine 500-lt eurolt 704 euroni. Uue piiri aluseks on keskmine pension. Seda ning sellest rohkem saava pensionäri puhas- ehk neto- ehk kättesaadav pension tõusis selle meetmega 40 eurot ja 80 senti.13 Mida keskmisest väiksem on pension, seda vähem netopension tõusis. 500 või alla selle saaval pensionäril selle meetmega pensioni ei tõstetud. Miks ei jäetud tulumaksuvaba piiri tõstmata ning sellest saadavat täiendavat maksutulu pensionäride vahel võrdselt ei jaotatud, et kättesaadav pension oleks tõusnud ühepalju, mitte kõrgema pensioni puhul rohkem?
Maksusüsteemi kaudu toetamine kipub olema regressiivne. Vaestel ei ole piisavalt tulusid, millest maksuvabastust või -vähendust saada. Alati on tähtis jaotamise mõjud selgelt välja tuua. Näiteks traditsioonilistele lapsetoetustele tulumaksusüsteemi (täiendava maksuvaba tulu) kaudu makstavate lapsetoetuste eelistajad võiksid tuua tabeli või joonise, kust on näha lapsetoetuse tõus sissetuleku kasvu puhul.
1 Bruegelil on andmebaas Euroopa riikide energiahindade leevendamise meetmetest: Giovanni Sgaravatti, Simone Tagliapietra, Georg Zachmann. National policies to shield consumers from rising energy prices. Bruegel Datasets, first published 4 November 2021, https://www.bruegel.org/dataset/national-policies-shield-consumers-rising-energy-prices
2 Grégory Claeys, Lionel Guetta-Jeanrenaud, Who is suffering most from rising inflation? Bruegel Blog Post, 1 February 2022. https://www.bruegel.org/blog-post/who-suffering-most-rising-inflation
3 Evangelos Charalampakis, Bruno Fagandini, Lukas Henkel, Chiara Osbat, The impact of the recent rise in inflation on low-income households. ECB Economic Bulletin, Issue 7/2022. https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/html/eb202207.en.html#toc18
4 Grégory Claeys, Conor McCaffrey, Lennard Welslau, Does inflation hit the poor hardest everywhere? Bruegel, Blog Post, 20 November 2022. https://www.bruegel.org/blog-post/does-inflation-hit-poor-hardest-everywhere
5 Daniel Gros, The simple economics of consumer subsidies for natural gas (and why it matters for Putin’s war). VoxEU.org, 22 September 2022. https://cepr.org/voxeu/columns/simple-economics-consumer-subsidies-natural-gas-and-why-it-matters-putins-war
6 Janos Varga, Ruben Kasdorp, Åsa Johannesson Lindén, Björn Döhring, Arianna Cima, Gerrit Bethuyne, Targeted income support is the most social and climate-friendly measure for mitigating the impact of high energy prices. VoxEU.org, 6 June 2022. https://cepr.org/voxeu/columns/targeted-income-support-most-social-and-climate-friendly-measure-mitigating-impact-0
7 Luke Haywood, Energy bills: direct payments needed, not fossil subsidies. Social Europe, 22 November 2022. https://www.socialeurope.eu/energy-bills-direct-payments-needed-not-fossil-subsidies
8 Lihtne näide Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kodulehelt: kui tarbija ostab elektrienergiat kuu keskmise hinnaga 15 senti kWh, siis kompensatsiooni abil on tarbija poolt makstav hind 10 senti kWh.
9 Benjamin K. Sovacool, Jinsoo Kim, Minyoung Yang, The hidden costs of energy and mobility: A global meta analysis and research synthesis of electricity and transport externalities. Energy Research & Social Science 72 (2021) 101885. https://doi.org/10.1016/j.erss.2020.101885. Täpsemad ja põhjalikumad võrdlusandmed energiakandjate osas leiab selle artikli tabelist 1.
10 Adrien Fabre, Thomas Douenne, Public support for carbon taxation: Lessons from France. VoxEU.org, 1 May 2022. https://cepr.org/voxeu/columns/public-support-carbon-taxation-lessons-france
11 Kahe viimase osas: David Klenert, Cameron Hepburn, Making carbon pricing work for citizens. VoxEU.org, 31 July 2018. https://cepr.org/voxeu/columns/making-carbon-pricing-work-citizens
12 Daniel Gros, ibid.
13 = 0,2*(704–500)