Sada aastat tagasi 1919. aasta juunis võeti vastu „Eesti vabariigi valitsemise ajutine kord“. Proosalisest pealkirjast hoolimata oli tegu Eesti esimese põhiseadusega. Valitsemiskord pani aluse demokraatliku riigi masinavärgile.
Eesti riigimõtte sünd
On väidetud, et renessansiajastul hakati riiki nägema kunstiteosena – mitte ajaloost päritud või jumaliku rajatisena, vaid vormina, mida inimene kavakindlalt kavandab ja ehitab. Selles mõttes loodi Eesti riik samuti kunstiteosena, sest kui Asutav Kogu 1919. aasta kevadel kokku tuli, alustati puhtalt lehelt. Asutava Kogu liikmed võrdlesid oma olukorda Ameerika Ühendriikide rajajatega. „Ka meie oleme praegu umbes sama vabalt otsustavas seisukorras. Ka meie, vaba Eesti kodanikud, võime öelda, missugust riigikuju meie tahame, missugune riigivorm on praegu meile vastuvõetav“ (Karl Einbund).
1919. aasta kevad tähistab Eesti riigimõtte algust. Juba 1917. aastal arutleti, millisel majanduslikul ja geopoliitilisel alusel võiks põhineda Eesti iseseisvus. Ent need mõtted ei puudutanud riigi sisemist korraldust. Samm edasi astuti 1918. aasta iseseisvusmanifestiga. See sisaldas rida juhtmõtteid, mille järgi riiki tuli juhtida. Need ettekirjutused said hiljem ka praktilise tähenduse. Kui Ajutine Valitsus 1918. novembris uuesti tööle hakkas, siis kasutati iseseisvusmanifesti õigusliku mõõdupuuna tema tegevuse hindamiseks. 1918. aasta lõpu sõjaohu olukorras püüti luua tugev keskvõim. Maanõukogu volitas Ajutist Valitsust Asutava Kogu kokkutulekuni „riigivõimu ilma mingisuguste kitsendusteta nii sees- kui välisasjades tarvitama“. Mõni kuu hiljem kostis aga hääli, et selline valitsuse võimutäius ei ole kooskõlas iseseisvusmanifestis väljenduva „parlamentarismi vaimuga“. Kui Maanõukogu 1919. aasta veebruaris uuesti kokku kutsuti, läks parlamendi ja valitsuse vahekorra küsimus eriti teravaks. Tuli hakata selgitama, mida demokraatlik valitsemine üleüldse tähendab. Kuidas lepitada omavahel parlamendi järelevalve ja valitsuse tegevusvabadus? Kas ka parlamendi võimu tuleks kuidagi ohjeldada? Kas Eesti vajab presidenti? Sellised küsimused jõudsid siin toona esimest korda ajakirjanduse veergudele.
Riikliku korralduse pidi kindlaks määrama Asutav Kogu. Oli selge, et püsiva põhiseaduse loomine võtab aega. Riik oli aga juba olemas ja seda tuli valitseda kohe. Riigimasin oli käima läinud, Ajutine Valitsus oli ligi pool aastat tegutsenud, kuid polnud veel „rihmasid, ega rööpaid, mille abil ja peal see masin võiks käia“, ütles Jüri Uluots Asutavas Kogus. Seetõttu võeti esimesena ette ajutise põhiseaduse kava. Tekstiga tegeles komisjon, kes töötas avalikult – Estonia teatri ukse peal oli kuulutus väljas ja igaüks võis kuulama minna.
Komisjonist jõudis Asutava Kogu ette eelnõu, mis oli küll mahult kasin – kõigest paar lehekülge –, kuid seal oli ometi visandatud tulevane riigihoone. Kuna eelnõu koosnes kaheksast osast, võrreldi seda Asutavas Kogus kaheksakorruselise majaga: esimene korrus pani riigile aluse („Eesti on iseseisev rippumata demokraatlik vabariik“, territoorium, riigikeel), teisel korrusel asusid kodaniku õigused ja kohustused, kolmandal määrati võimuharude vahekord jne. Piirilepingud naaberriikidega olid veel sõlmimata. Seetõttu murti pead, kuidas määrata riigi territoorium. Öeldi, et Eesti asukoht võiks olla selge ka võõramaalasele, kes põhiseadust loeb. Näiteks, kui on pelgalt kirjas, et Eesti piiridesse kuuluvad need ja need maakonnad, siis võivat keegi, kes neid ei tunne, arvata, et Eesti asub Ameerikas või Austraalias. See kentsakas arutelu annab aimu erimeelsustest selle kohta, mis üldse kuulub põhiseadusse – ja iseäranis ajutisse põhiseadusse. Ajutist Valitsust juhtinud Konstantin Päts leidis, et seal tuleb määratleda valitsuse sisemine korraldus, muidu ei tee ministrid peaministri ettekirjutustest välja. Tegelikult sündis väga lühike dokument, kus ka Asutava Kogu ja valitsuse vahekord oli määratud vaid lünklikult. Kuna ajutine põhiseadus tuli ruttu vastu võtta, otsustati vältida kõiki vaieldavaid küsimusi. Seetõttu taheti esmalt ka põhiõiguste peatükk sootuks välja jätta. Küllap oli piirdumine vähimaga üks põhjus, miks alguses ajutiseks põhiseaduseks nimetatud dokument sai hiljem uue tagasihoidlikuma nime „Eesti vabariigi valitsemise ajutine kord“.
Kas nimest hoolimata võime ikkagi rääkida Eesti esimesest põhiseadusest? Päts iseloomustas 1919. aasta juunis vastuvõetud valitsemiskorda ersatsina ja põhiseaduse asetäitjana sõja ajal. Ometi võeti Asutavas Kogus juhtnööriks, et ajutisse valitsemisseadusse pannakse üksnes see, mida tahetakse näha ka jäävas põhiseaduses. Nõnda oli see siiski esimene visand demokraatliku riigi valitsemisest, nii nagu Asutava Kogu liikmed sellest aru said. Juba Asutava Kogu tegevuse ajaks nähti ette rahvahääletuse ja rahvaalgatuse võimalus. Mõlemad pidid andma sisu põhimõttele, et parlament allub rahvale ja valitsus omakorda töötab parlamendi valve all.
Uulitsa esindajad
Asutava Kogu enamusele pandi hiljem süüks eluvõõrust ja sinisilmset arusaama demokraatiast. Ent protokollid näitavad, et kogus kõlas palju realistlikke ja kainestavaid noote. Need lasevad arvata, et demokraatia pahupoole kirjeldamisel ei ammutanud liikmed mitte ainult isiklikest kogemustest, vaid ka toona käibinud kirjandusest, kus vastselt hääleõiguslikuks saanud rahvahulki esitati arutu, naiselikult muutliku meelega, sageli kuritegeliku massina. Juba oli kanda kinnitanud mõte, et rahvasuveräänsuse ülla loosungi kattevarjus tõmmatakse tegelikult niite erakondade tagatubades. On tõsi, et Asutavas Kogus enamuses olnud pahemerakonnad kippusid asju nägema hoopis helgemates toonides. Tööerakondlane Lui Olesk kõneles nördimusega vastu väitele, et esinduskogu kaine meel võib sattuda ohtu, kui otsused langetakse üles köetud tunnetega uulitsa mõju all: „Meie siin oleme, minu arvamise järele, uulitsa esitajad, ei ole meie sugugi paremad, kui need seal uulitsa peal, kes vahete vahel kokku koguvad, et oma tundmustele maad anda, kui nad enam kannatada ei jõua.“
1919. aasta kevadel toimunud arutelud ajutise põhiseaduse üle näitavad sedagi, et Asutava Kogu soov tagada valitsuse üle parlamendi kontroll ei juurdunud eluvõõras teoorias. Vastupidi, ajutise põhiseaduse eelnõu loonud komisjoni liikmed rõhutasid, et nende lähtekoht on tegelik elu, mitte teooria. Tsaaririigi kogemus ja Eesti Ajutise Valitsuse omapäine tegevus 1918.-1919. talvel olid süvendanud umbusku kontrollimatu valitsusvõimu vastu. Karl Asti sõnul oli aset leidnud „õiguslise korra vägistamine“. Öeldi, et eestlased on hakanud võimu kartma. Ent see kartus ei takistanud Asutava Kogu liikmeid mõistmast, et poliitiliselt saab vastutada üksnes valitsus, kellele on jäetud piisavalt iseseisvust. Sel põhjusel lisati valitsusseadusse, et Asutav Kogu võib anda valitsusele juhtnööre ja ülesandeid, kuid ei pea neid andma. Arvati, et kui juhtnööride andmine muuta kohustuslikuks, siis võib valitsus oma tegevusetust vabandada sellega, et teda pole tegutsema suunatud. Liiatigi olevat ministritel sel juhul alati käepärast vabandus, et nemad on ainult talitanud parlamendi juhtnööride järgi ega saanud ise midagi otsustada.
Põhiõiguste asetus Eesti esimestes põhiseadustes oli omas ajas täiesti erakordne.
Põhiõigused
Vabariigi valitsemise ajutine kord koosnes vaid 25 artiklist. Neist viis moodustasid põhiõiguste korruse. Uues ja Vanas Maailmas oli Virginia 1776. aasta õiguste deklaratsioonist ja 1789. aasta Prantsusmaa inimese ja kodaniku õiguste deklaratsioonist alguse saanud põhiõiguste tunnustamisest kujunenud teatud hulk nn esimese põlvkonna põhiõigusi: kodanike võrdsus seaduse ees, isiku- ja korteripuutumatus, sõna- ja trükivabadus, südametunnistuse- ja ühinemisvabadus jne. Neist õigustest oli Eesti avalikkuses juba pikemalt räägitud, sest need sisaldusid ka Vene keisririigi 1905. ja 1906. aasta konstitutsioonilistes aktides. Hoopis uued olid aga sellised põhiõigused nagu üldine, tasuta ja emakeelne algharidus või riigile pandud kohustus kindlustada „igale kodanikule inimväärilise ülespidamise õigus“. Selle nõudmise ümber puhkes komisjonis suur vaidlus. Asutavas Kogus olid enamuses vasakerakonnad. Nende esindajad nõudsidki, et ajutise põhiseadusega lubataks kõigile inimväärse ülalpidamise õigus. Sisult oleks see sarnanenud tänapäeva kodanikupalgale. Paremerakondadest vaieldi sellele ägedalt vastu. Uluots ütles, et kui sissetulek on tagatud, siis kaob tahtejõud ja soov vaeva näha. Inimesed löövat raha läbi ja tulevat riigilt nõudma. Ta pakkus välja, et võiks hoopis sätestada: „Iga Eesti kodanik on kohustatud inimese vääriliselt tööd tegema ja omale ülespidamist muretsema“. Üksnes juhul, kui ise mõjuval põhjusel töötada ei saa, võivat riik midagi abiks anda. Nii valitsemiskorda kui 1920. aasta põhiseadusse jäi siiski pahemerakondade pakutud sõnastus (ehkki veidi muudetud kujul): „tuleb kindlustada kodanikkudele õigus maad saada harimiseks ja eluasemeks ning võimalus tööd saada, samuti ema- ja tööjõukaitse ning nooruse, vanaduse, töövõimetuse ja õnnetuste puhul tarviliku toetuse saamine riigilt“. Sarnane säte leidus ka Saksamaa 1919. aasta põhiseaduses, kus oli samuti juttu inimväärsest eksistentsist. Nõnda tähistab Eesti valitsemiskorraldus uue ajajärgu algust, kuna hakati kujundama teise põlvkonna (s.t sotsiaalseid ja majanduslikke) põhiõigusi. 1919. aastal oli Eesti nende kehtestamisega maailma esiliinil – valitsemiskord võeti vastu 4. juunil, Saksamaa Weimari konstitutsioon 31. juulil.
Ainuüksi põhiõiguste asetus Eesti esimestes põhiseadustes oli omas ajas täiesti erakordne. Nii Ameerika Ühendriikides kui ka Prantsusmaal oli põhiõiguste deklaratsioon vaid konstitutsioonile lisatud dokument. Weimari konstitutsioonis oli see küll sotsiaaldemokraatide survel lülitatud põhiseaduse teksti, aga alles lõppu, pärast enam kui sadat artiklit riigi korraldusest ja riigiorganitest. Eesti seaduses oli põhiõiguste peatükk alguses. Pole kahtlust, et riigi esimesed arhitektid võtsid omaks lihtsa, kuid põhjapaneva mõtte: Eesti riigi mõte on olla põhiõigusi kaitsev õigusriik.
Artikkel on kokkuvõte ettekandest, mille autorid pidasid Teaduste Akadeemia juurde asutatud Riigiõiguse Sihtkapitali Instituudi teabepäeval selle aasta 31. mail.
