Valimiseelsel perioodil räägitakse tavapärasest rohkem korruptsioonist, seda nii võimukandjate tavapärase töö kui ka valimiste enda kontekstis. Kui valimised on läbi, saabub korruptsioonirahu ning asutakse oma tavaliste juttude ja toimetuste juurde. Juba valituks osutunud saadikute eetika- ja korruptsiooniküsimused tõusevad siis üldjuhul päevakorda seoses mõne skandaaliga. Nii on just õige aeg vaadata, millised on rahvasaadikute korruptsioonivõimalused ning kuidas neid võimalusi vähendada.
Huvide konflikt tähendab olukorda, kus avalik huvi ja isiklikud huvid põimuvad ning otsuse või toimingu tulemus mõjutab ametiisiku või temaga seotud isiku huve.1 Oma valijate huvide esindamine on riigikogu liikmete töö olemuslik osa, ent seda ei saa segi ajada ei iseenda ega konkreetsete inimeste ärihuvide esindamisega. Selles seisnebki riigikogu liikmete peamine huvide konflikti dilemma – millal läheb laiem huvide esindamine üle kellegi erahuvi edendamiseks? Kui see juhtub, tuleb oma tegevusele pidurit tõmmata. Huvide konflikti tulemiks parlamendi liikmete poolt on üldjuhul seaduste hõivamine – see on salakavalamaid korruptsiooni vorme. Maailmapank on iseloomustanud arenguriikide korruptsiooni riigi hõivamisena (state capture), mis päädib nii seaduste, oluliste ametikohtade kui ettevõtete omastamisena teatud klanni poolt, ning pidanud seda väga ohtlikuks.2
Selgete olukordade puhul annab juhtnöörid huvide konflikti vältimiseks korruptsioonivastane seadus, keerulisemate puhul riigikogu liikme hea tava, mida võib küll süüdistada hambutuses, mis aga on siiski teatud liiki majakas, mille loomise tõuketeguriks sai Euroopa Nõukogu GRECO Eestile antud soovitus, aga oli ka vastuseks elamislubade skandaalist tekkinud ühiskondlikule nõudmisele vastu võtta parlamendiliikmete eetikakoodeks.3 Lisaks sellele koostas korruptsioonivastane erikomisjon 2017. aastal riigikogu liikmetele huvirühmade esindajatega suhtlemise soovitused.
Parlamendiliikmete huvide konflikti tüübid
Parlamendiliikmete töö seisneb peaasjalikult seadusloomes. Juriidiliselt on parlamendiliikmed korruptsioonivastase seaduse mõttes ametiisikud, seega on neil kohustus järgida toimingupiiranguid, s.t hoiduda huvide konflikti põhjustavatest toimingutest. Kuna aga sama seadus teeb üldaktide osas erandi, mille kohaselt ei pea toimingupiiranguid järgima üldakti (seaduste) vastuvõtmisel ja vastavates ettevalmistustes osalemisel – vastasel juhul jääks näiteks riigieelarve seadus vastu võtmata –, võikski siinkohal arutelu lõpetada. Tegelikult on siiski ka riigikogu liikmel võimalik vältida ja maandada huvide konflikti, isegi kui seadus seda otsesõnu ei nõua. Sõltub ju sellest inimeste usaldus parlamendi töö vastu.
Jaotame riigikogu liikmete huvide konflikti võimalikud olukorrad 1) mõjutamiseks, 2) mitme mütsi kandmiseks, 3) poolte vahetamiseks ja 4) meeleheaks.
Mõjutamine
Vastavalt korruptsioonivastasele seadusele ei pea parlamendiliige, kelle lähikondlane on apteegiketi osanik, ennast taandama ravimiseaduse aruteludest, nagu ka see, kelle lähedane metsatööstur kutsutakse keskkonnakomisjoni metsaseaduse eelnõu aruteludele. Samal ajal võib siin tasahilju toimuda seaduste hõivamine, kui see parlamendiliige hakkab esindama apteegiketi või metsatöösturite huve, olgu sugulase omi või mitte. Seda laadi huvide konflikti on üritatud maailmapraktikas maandada lobireeglite abil, nt kohtumiste teemade ja osapoolte nimede avalikustamisega. Eestis vastupidiselt teistele riikidele4 kohustuslikke lobireegleid ei ole, selle asemel ütleb riigikogu liikme hea tava, et riigikogu liige ei lase isiklikel huvidel oma tööd mõjutada. Ning juhul, kui riigikogu liikmel on eelnõu või otsusega seotud huvisid, mis ei ole kajastatud huvide deklaratsioonis, kuid mis võivad seada kahtluse alla tema objektiivsuse, siis annab ta neist teada enne arutelu. Seega on riigikogu liikmetele päästerõngaks enda taandamine komisjonide istungil ja/või huvide (ad hoc) avalikustamine, isegi kui seadus seda ei nõua.
Üks väheseid näiteid, kus riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon käsitles kellegi kolmanda huvide esindamist riigikogus, pärineb 2018. aastast, mil Vabaerakond esitas seaduseelnõule täpselt samad muudatusettepanekud, mille oli eelnõule esitanud MTÜ Eesti Kütuseliit.5 Erakond tõi iga muudatusettepaneku juures välja, et toetab huvirühma seisukohta ning lisas jutumärkides ka huvirühma selgituse. Halb olnuks olukord aga siis, kui erakond oleks esitanud huvirühma ettevalmistatud muudatusettepanekud enda nimel ning tegelik autor jäänuks varju.
Mõjutamine võib toimuda ka siis, kui keegi jäetakse arutelule kutsumata. Näiteks juhtus see 2017. aastal alkoholipoliitika arutelul, kus Eesti karskusliidu hinnangul kutsus majanduskomisjon arutelule vaid ärihuvide eest võitlevad organisatsioonid.6
Mitme mütsi kandmine
Põhiseaduse § 63 keelab parlamendiliikmel kõrvaltöö tegemise teises riigiasutuses – põhjendused tulenevad peamiselt huvide konflikti vältimise soovist ja võimude lahususe põhimõttest.7 Samuti on riigikogu liikme staatuse seaduse kohaselt riigikogu liikmel keelatud olla ametikohal või täita ülesandeid, mis muul viisil võivad põhjustada huvide konflikti. Selliste ametite või ülesannete loetelu puudub ning teadaolevalt ei ole seda ka väga tihti praktikaga sisustatud.
Jättes kõrvale võimude lahususe argumendid, on juhtumeid, kus mitmel toolil korraga istumine tekitab küsimusi, kelle huvides inimene tegutseb. Näiteks Kalle Pallingu kohal oli huvide konflikti kahtluse vari, et ta riigikogu liikmena ja Eesti Energia nõukogu liikmena aitas edendada nii Eesti Energia kui ka selle konkurendi müügiplaane, viies mõlemad kokku rahvusvahelise ehituskontserni kui võimaliku aheraine ostjaga.8 Kuigi seadus otseselt riigikogu liikmete kuulumist riigi äriühingute nõukogudesse ei keela, ei kuulu pärast 2017. aastat, mil nõukogu liikmeid hakkas valima nimetamiskomitee, nendesse ühtegi riigikogu liiget.
Alates 2017. aastast võivad riigikogu liikmed osaleda kohalike volikogude töös, mis on toonud 43 rahvasaadikule 9 veel ühe ülesande riigikogu liikme ameti kõrvale. Kui riigikogu täiskogu istungite aegu ei ole võimalik seoses volikogu istungitega muuta, siis hoopis teine lugu on komisjonide istungitega ning (eelkõige neljapäevane) komisjoni istung võidakse ohvriks tuua just volikogu istungi samaaegse toimumise tõttu. Täpselt samal moel mõjutab riigikogu komisjonide tööd avalik-õiguslike juriidiliste isikute nõukogude töös osalemine.
Samas ei keela miski riigikogu liikmel olla näiteks mõne eraõigusliku juriidilise isiku juhatuses, osutamast kas või töövõtulepinguga töid ja teenuseid, mis viib meid tagasi seaduste hõivamise riski juurde. Olgu siinkohal veel öeldud, et on selgusetu, kui sageli riigikogu liikmetel selliseid kõrvaltegevusi on,10 aga huvide konflikt võib kõrvaltegevusest kerkida. Samuti on mujal maailmas leitud, et suurema kõrvalsissetulekuga parlamendiliikmed paistavad silma suurema puudumise arvuga parlamendist.11 Erinevalt Eestist sõltub mitmes riigis parlamendiliikme tasu tööst osavõtust. Mitme mütsi kandmine võibki avalduda mitte üksnes vastandlike huvide esindamises, vaid nendest kõrvalejäämises.
Poolte vahetus
Poolte vahetus või pöörduste efekt on olukord, kus töökohavahetus toob kaasa korruptsiooniohu. Selle olukorra vältimiseks on ametnikel avaliku teenistuse seaduses ette nähtud aastane nn mahajahtumisaeg – parlamendiliikmetel sellist kohustust ei ole. Näiteks võib tuua olukorra, kus riigikogu liige seisab hea teatud tööstusharu huvide eest, kindlustades nii endale hea hilisema töökoha selle tööstusharu ettevõttes. Või siis olukord, kus ettevõtted lubavad riigikogu liikmetele töökohti tänu nende headele kontaktidele parlamendi teiste liikmetega, lootes neid hiljem kasutada lobistidena. Näiteks kui riigikogu liikmele pakutakse hiljem töökohta energiasektoris, sest ta on end riigikogu liikmena teemaga kurssi viinud ja temas nähakse tulevikus potentsiaali, et ärihuvisid edendada. Hiljutises arvamusloos hoiatas Priit Hõbemägi endiste ja praeguste parlamendiliikmete transformeerumise eest avalike sihtasutuste jms juhtideks, pidades seda sisuliselt parteipoliitilise toiduahela väetamiseks, mida tehes loodavad nõukogude liikmed oma juhitud organisatsioonidele paremaid rahastamisvõimalusi.12 Teisisõnu, poliitik kutsutakse ettevõtet juhtima mitte tänu tema teadmistele ja oskustele, vaid lobitööd tegema.
Kuna korruptiivse tulu ja altkäemaksu puhul pole vahet, mis vormis see edastatakse, siis võib ka poolte vahetus olla üks nende vorme, mis avaldub edaspidi töökoha ja kindla igakuise sissetulekuna, mis kokkuvõttes võib olla suuremgi kui ühekordne altkäemaks.
Meelehea
Meelehea teema puhul on alati oht, et diskussioon taandub šokolaadi või veinipudeli tasemele, millega devalveeritakse korruptsiooni olemust. Kuigi uurijad väidavad, et väike meeneke võib meid panna oma käitumist tänu usaldussuhtele kinkija suhtes muutma,13 on küsimus siiski selles, kas kinkija sooviks on kingisaaja mõjutamine või mitte. Igal juhul on vastutasu eest tehtud otsuste puhul põhjust rääkida korruptiivsest tulust (väärtegu) või altkäemaksust (kuritegu).
Omaette kategooria moodustavad diplomaatilised kingitused, mille vastuvõtmine võib osutuda keerulisemaks kui nendest loobumine (nt kingiti kunagisele välisministrile Bulgaarias lammas14). Riigikogu liikme hea tava ütleb, et riigikogu liige ei võta vastu kingitusi ega teeneid, mis on seotud tema tööga ja ületavad tavapärase viisakuse piirid ning mis ei tulene diplomaatias või rahvusvahelistes suhetes üldtunnustatud tavadest ega ole seadusega lubatud annetused. Seda toetavad käitumisjuhised toovad näiteks parlamendi liikmele endiselt kolleegilt sünnipäevaks kingitud šokolaadi, mis on lubatud. Reaalsest huvide konfliktist saab kingituste näitel rääkida juhul, kui mõni ettevõte premeerib parlamenti ohtrate soodustustega, nt ruumide tasuta kasutusse andmine, piletite korvamine jms. See, mis ettevõttele on turundustegevus, on avalikku võimu teostava inimese jaoks libastumisoht ja kui ei midagi enamat, siis näiline korruptsioon.
Huvide konflikti maandamine
Üldjuhul on huvide konflikti maandamisel abiks enda taandamine ja huvide avalikustamine. Huvid saab avaldada ja avalikustada nii huvide deklaratsioonis kui ka selle väliselt konkreetses olukorras (ad hoc). Kuigi ühtegi uuringut sel teemal ei ole tehtud, ei nähtu riigikogu praktikas komisjoni istungil laialdast huvide avalikustamist. Esineb ka olukordi, mis ei ole taandamise ja avalikustamisega lahendatavad. Näiteks altkäemaksust tuleb lihtsalt hoiduda. Kui suur tööstusettevõte kutsub riigikogu komisjoni oma ettevõtte tööga tutvuma ning see on valdkonna komisjoni tööks vajalik, siis ei pea keelduma sellega kaasnevast tasuta lõunasöögist. Küll aga peaks nii komisjoni liikmete kui ka ametnike peas süttima ohutuli, kui väljasõiduga kaasneb nt spaapakett, reis välisriiki vm tavapärasest viisakusest ja traditsioonist kõrvalekalduv. Samuti on põhjust hoiduda hüvest, mida pakutakse konkreetsele riigikogu liikmele, kui soodustus pole kättesaadav teistele ning alati tasub küsida, mis juhtuks, kui toetus tuleb avalikuks – kas see kahjustaks riigikogu mainet või mitte.
Seega, kui parlamendiliikmel tekib eelnõu menetlemisel huvide konflikt, kus arutatakse tema endaga või tema lähedasega seotud küsimusi, siis tuleks see ka komisjoni aruteludes protokollida ja avalikustada, ning kuigi seadus ei nõua, riigimehelikult ja -naiselikult end taandada.
Absoluutne kõrvaltegevuste keeld või keeld ametikohalt lahkudes teatud tegevusaladel tegutseda ei oleks proportsionaalne. Samal ajal tasub analüüsida ka riigikogu liikmete lahkumishüvitise regulatsiooni, kuna praegu ei maksta riigikogu liikme lahkumishüvitist vajaduspõhiselt nn mahajahtumisperioodiks ning seda makstakse sõltumata sellest, kas endisel parlamendiliikmel on amet, kuhu tööle asuda või mitte, erandiks on vaid riigiametisse asumine otse parlamendist.
Näilisus on huvide konflikti puhul väga oluline. Aga just siin peitub ka kahe teraga mõõk, sest avaldatud huvid võivad teatud juhul jätta mulje huvide konfliktist, mida ei ole. Seega võiks ka kõrvaltvaataja mõelda, kas huvide vabatahtliku väljatoomise karistamine avaliku hukkamõistu näol võib olla põhjuseks, miks huve avalikustada ei soovita ja kas selliste huvide avalikustamine, mis tegelikult huvide konflikti ei põhjusta, on alati vajalik.
Kokkuvõtte asemel
Õnneks on Eestis inimesi
Kes soovivad olla parlamendi liikmed
Neelata alla soppa, mis sellega kaasneb
Ka seda soppa, mida tekitavad nende kaaslased
Kui määravad komisjonidesse ja nõukogudesse
Omasid, et hoolitseda oma ligimese eest
Sest see on ju nende kohus
Kuigi kohus, jah, on Eestis sõltumatu
Kuigi on neid, kes nii ei arva
Kelle tahtest kumab soov taltsutada nende võimu
Et haarata võimu
Õnneks on Eestis inimesi, kes on valmis
Ohverdama nii palju
Et kõik teaksid
Mis auto tal on
Mitu maja
Kui palju ta on võlgu
Kui palju ta teenib
Õnneks on Eestis neid, kes usaldavad parlamenti
Neid on rohkem kui selliseid, kes usaldavad erakondi
Neid on rohkem kui Euroopa Liidus keskmiselt15
See on võib-olla ka sellepärast
Et Eesti parlamendis oli üks kena laulja
Kes vaatas ühele inimesele ainiti silma ja ütles
Su silmad räägivad ja Sul on nii ilus hing
Mõelda vaid
Meie parlamendis on inimesed, kes oskavad näha inimese hinge
Õnneks on Eestis avatus nii suur
Et me vaatame suurte silmadega
Kas avalik komisjoni istung viib otsustamise saunalavale?
Kas saunaukse klaas on udune või läbipaistev?
Facebooki pildid on alati ilusamad kui päris elu
Õnneks on Eestis sõnavabadus ja demokraatia
Ka Riigikogu liiget tohib mõjutada
„Ei!“, karjub Rahvas kooris
Aga tegelikult tohib
„Kuidas nii?“, koor jätkab
Tohib, sest need on demokraatlikud protsessid
Kaasamise, kuulamise ja arutamise kaudu
Läbipaistvalt
Kui seadust vastu võetakse
Ei pea end taandama
Ka siis, kui raudtee, sadama või bussifirma omanik on rahvasaadik
Kas peaks siis ütlema, et need, kes
mujal tegusad ja muidu toimekad
Ei peaks end tundma Toompea lossis oodatult
Õnneks on Eestis parlamendi liikmeid,
Kes suudavad vapralt taluda maine langust,
Kui mainet on olnudki.
Neidsamu, kes ei ütle,
Et neil on lastetuba,
Kui neil tegelikult seda pole
Need, kellel on, ei tee sellest juttu
Õnneks on Eestis parlamendi liikmeid, kes mõtlevad huvide konfliktist
Sellest, kui erahuvi dikteerib seda, kuidas ametikohustust täidetakse16
Igapäevaselt ei ole neid vahest palju
Vahel tuleb ette
Ja siis nad saavad nõu
Näiteks sellist, et kõrvaltvaatajale ei tohi jääda muljet, et
Huvid on konfliktis
Parem jäta tegemata, vastu võtmata, kutsumata
Et lauakombeid järgida, peab neid teadma
Vahel paneb see neid hoiduma pudelist
Aga mitte huvide esindamisest
Ära unusta, kes sind valis,
Seadused on ajanud korruptsiooni nii tehnilisele tasemele
Tegelikult on see eetika ja moraal
Mille kompass on Hea Tava
Tava ei hammusta, seadus aga küll
Milles peitubki ehk üks põhjuseid
Miks meil seadusi vaja on
1 Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 11. XII 2015 otsus 3-1-1-98-15, p 91.
2 www1.worldbank.org/publicsector [—] STATE%20CAPTURE1.doc
3 Avalik kiri Riigikogu liikmetele, http://www.transparency.ee/cm/node/540, 6. XII 2018.
4 Nt UK, Poola, Saksamaa, Austraalia, Iirimaa.
5 ERR uudisteportaal 13. III 2018. Korruptsioonikomisjon annab hinnangu Vabaerakonna kütuselobile. https://www.err.ee/689322/korruptsioonikomisjon-annab-hinnangu-vabaerakonna-kutuselobile.
6 Karskusliit: Riigikogu majanduskomisjon toob alkoholipoliitika arutellu tõsise huvide konflikti. http://ave.ee/?p=1020
7 Eesti Vabariigi Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne. 2017. https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&p=63
8 Vahur Koorits, Kalle Palling võimalikust huvide konfliktist: ma eelkõige olin siiski Riigikogu liige ja Eesti Energia nõukogus kui omaniku esindaja. http://m.delfi.ee/eesti/article.php?id=78557181
9 Riigikogu ning kohalike omavalitsuste veebilehtede andmed seisuga 5. XII 2018. Arvestatud ei ole peatatud volitusi.
10 Huvide deklaratsioonide registris on üks kord aastas deklareeritud tuluga kaasnevad kõrvaltegevused siiski tasu eest kättesaadavad.
11 Vt täpsemalt S. Hurkaa, L. Obholzerb & W. Daniel. When time is money: sideline jobs, ancillary income and legislative effort. Journal of European Public Policy 2018. Vol. 25, No. 5, 651–669.
12 Priit Hõbemägi, SAXIT ehk saadiku hiiliv lahkumine Riigikogust. – Eesti Ekspress 14. XI 2018.
13 Martin Matthews, Gift giving, reciprocity and the creation of trust. Journal of Trust Research. Volume 7, 2017 – Issue 1: 90–106.
14 Postimees 6. VII 2004. https://www.postimees.ee/ 1422223/bulgaarlaste-kingitud-lammas-laks-ojulandile-maksma-ule-6000-krooni
15 Standard Eurobarometer 88. 2017. http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2143
16 OECD. 2005. „Huvide konflikti käsitlemine avalikus sektoris“.