Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse jõustumisest 2010. aasta 1. septembril on seadust peaaegu igal aastal korduvalt muudetud ja muuta üritatud, ent kõigile kohustusliku põhihariduse osas on ilmnenud aastaid samad probleemid. Vanematelt oodatakse rahamaksmist kooli õppekavajärgse töö läbiviimiseks, koolid ei tule toime erinevate vajaduste ja eeldustega laste potentsiaalile vastava õppe korraldamisega ja leiab aset hariduse jätkuv kihistumine, mille ühe väljendusena joostakse paaniliselt tormi „eliitkoolidele“, ehkki selliste koolide vajadus ja olemasolu väidetavalt ühtluskooli põhimõtte järgi toimivas Eesti haridussüsteemis on küsitav. Nende problemaatiliste ilmingute kadumist on aga asjatu loota, kui teemade ebapopulaarsuse tõttu pole käivitunud sisulist diskussiooni kõigile ammu teada kitsaskohtade üle. Järjest enam kinnistub arusaam, et muutmist võivad vajada mitmed põhiharidussüsteemi alussätted ning kergest silumisest ja nüansside lisamisest ei aita.

Kuivõrd põhiseadus näeb ette, et riigi ja kohalike omavalitsuste koolides peab põhiharidusõpe olema kättesaadav õppemaksuta, tõusetub küsimus, millise sisu ja mahuga on see tasuta tagatav õpe. Seadusandja on koos valitsusega, kes kehtestab riiklikud õppekavad, loonud süsteemi, mille kohaselt kooli õppekava peab küll vastama riiklikule õppekavale, kuid iga kool võib pakkuda mõnd ainet või aineid suuremas mahus. Samuti võib õppeaineid lõimida ja teha muid erisusi, võrreldes riikliku õppekavaga. Teisisõnu on riik pidanud vajalikuks rõhutada, et eesmärgiks on kooli eripära rõhutav kooli õppekava, mitte riikliku õppekava mehaaniline ümberkirjutamine. Õppe sisu kujundamise võimalus on koolide autonoomia üks oluline aspekt. Koolide piisav autonoomia ja omanäolisus on oluline, et koolivõrgu sees tekiks mitmekesisus, mis ei põhine edetabelitel ja mõõdetavatel näitajatel, mis soodustavad „eliitkoolide“ teket.

Murekohaks on aga kujunenud küsimus, kas kulud, mida erisusi sätestava kooli õppekava rakendamine kaasa toob (nt süvendatud võõrkeelte õpe, seega ka suurem õpetajate palgakulu), peab katma kohalik omavalitsus kooli pidajana või riik. Haridus- ja teadusministeeriumi hinnangul on vastus kirjas põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses, mille kohaselt katab munitsipaalkooli kulud kooli pidaja. Seejuures maksab riik kohalikule omavalitsusele toetust (nt palgakulu, õppevahendite kulu), mis aitab neid kulusid katta.

Kui tegelik kulu kujuneb riigi toetusest suuremaks, peab puuduoleva raha välja käima kooli pidaja. Ministeeriumi arusaam seadusandja kehtestatud põhikooli rahastamismudelist pole kahjuks jõudnud kõigi koolipidajateni. Näiteks leidis Tallinna linn Tallinna inglise kolledži rahastamise menetluses,¹ et kuna süvendatud keeleõppeks pole riik raha eraldanud, siis ei pea linn omast taskust tekkivaid kulusid katma. Nii mõtlevaid koolipidajaid on teisigi. Hariduspõhiõiguse seisukohast on oluline, et segadused selle ümber, kes ja kuidas peaks kooli õppekavajärgset õpet rahastama, on viinud olukorrani, kus õppekavajärgset õpet rahastavad lapsevanemad, ning see pole põhiseadusega kooskõlas.

Teiseks kitsaskohaks on hariduse kvaliteet, täpsemalt asjaolu, et mitte igale lapsele ei võimalda kool haridust, mis tema võimed parimal võimalikul moel välja arendaks. Jutt on hariduslike erivajadustega lastest, kelle hulka Eestis arvatakse ka andekad lapsed, aga tegelikult ka täiesti tavalistest lastest, kelle tarvis ei jää õpetajal piisavalt aega, kuna kogu tähelepanu on suunatud rohkem abi või motiveerimist vajavatele klassikaaslastele. Eesti üldharidussüsteem lähtub sarnaselt paljude teiste riikidega ühtluskooli põhimõttest. See tähendab muu hulgas, et kvaliteetne haridus peab olema kättesaadav kõigile, olenemata sotsiaalsest taustast, pere majanduslikust seisust vm. Ühtluskooli põhimõttega ei sobi kokku süsteem, kus õpilasi valitakse põhikooli nende oskuste alusel. Ühtluskooli eesmärk on luua igas koolis võimalused erinevate võimetega õpilastele, arvestades nende tausta: andekamate edasiarendamiseks tuleb leida väljakutset pakkuvat tegevust, vähem võimekaid tuleb järele aidata. Idee on selles, et ühes koolis saavad kõik just temale sobiva, s.t kvaliteetse hariduse ja võimaluse oma potentsiaali ära kasutada. Seejuures on väär sageli kostuv arusaam, et ühtluskool tähendabki n-ö kõigi nivelleerimist mingile keskmisele või minimaalselt vajalikule tasemele.

Ühelt poolt on selge suund ühtluskoolile nii hariduse ideoloogias kui ka seadusandja juhistes, mille järgi peab iga kool õpet iga lapse vajadusele vastavalt kohandama. Seejuures tahetakse seda kõike saavutada õpetamismudeliga, mis on olnud kasutusel aastakümneid. Endiselt on klassi ees umbes 30 lapse peale üks õpetaja, sõltumata sellest, millised on lapsed klassis, harva on abiks abiõpetaja või tugiisik. Kool peab õpilasele võimaldama psühholoogi, sotsiaal­pedagoogi ja eripedagoogi teenuse, kuid tihti ei ole ka need teenused piisavas mahus kättesaadavad. Jällegi on põhjus eelkõige rahas. Tugipersonali rahastab kooli pidaja, kellel kas puudub rahaline võimalus seda teha või on prioriteedid mujal. Loomulikult on selleks, et ühtluskooli põhimõte parimal viisil realiseeruks, üliolulised õpetajate oskused ja tahe lähtuda sellest põhimõttest. On ju palju lihtsam õpetada klassi, kus kõik on enam-vähem ühel intellektuaalsel tasemel ja ühtviisi motiveeritud.

Ühtluskooli põhimõtte ebarahuldava rakendamise tõttu, mis väljendub koolide ebaühtlases tasemes ja on omakorda kahandanud lapsevanemate usku ühtluskooli idee tulemuslikku rakendumisse, saavad jätkuvalt tegutseda „eliitkoolid“, kust loodetakse saada parem haridus. Ehkki nende koolide fenomen ei püsi muul, kui kõrgema sotsiaalmajandusliku staatusega laste koondumises nendesse koolidesse,² ei näita tung neisse raugemise märke. Koos erakoolide arvu kasvuga, mis on samuti ajendatud vanemate soovist pakkuda lapsele enamat, kui suudavad munitsipaalkoolid, tähendab see hariduse jätkuvat kihistumist. Hariduse kihistumine viib aga üldise haridustaseme languseni, mis peaks Eesti-suguses väikeriigis väga murelikuks tegema.³

Väljatoodud probleemide analüüsi alusel tuleb tõdeda, et põhihariduse põhiseadusele vastavuse tagamiseks võib vaja olla ümber mõtestada põhikooli pidamise põhimõtted. Põhiseadus ei nõua, et põhikoolide pidamine oleks samaaegselt riigi ja kohaliku omavalitsuse kaasvastutuses. Kas tänapäeva Eestis ei peaks põhiharidus olema käsitatud riigielu ülesandena koos sellest tuleneva rahastamiskohustusega? Riigi ja kohalike omavalitsuste kaasvastutuse põhimõttele vaatamata on riik see, kes peab lõppastmes tagama põhihariduse vastavuse põhiseadusele ja seadustele. Olulisima muudatusena praeguse olukorraga võrreldes tuleks põhikoolihariduse nii materiaalse kui ka sisulise poole rahastus riigilt. Sellega saaks riik ja laiemalt kogu ühiskond, kelle rahaga avaõiguslikke koole peetakse, selge ülevaate, kuhu ja millele raha kulub. Võimalik, et põhihariduse põhiseaduspärasus on saavutatav siiski ka riigi ja kohaliku omavalitsuse kaasvastutuse vormis, ent sellisel juhul tuleb senisest palju selgemalt ja kõigile arusaadavalt reguleerida kaasvastutajate pädevus ja ülesanded, tagades ühtlasi riigi efektiivse järelevalve ning tõhusad mõjutusvahendid õigusrikkumiste lõpetamiseks. Nii kaoks riigi ja kohalike omavalitsuste pidev vaidlus teemal, kes ja kui palju peab raha välja käima (nt palga osas), et tagada põhiharidus nõutaval tasemel.

1 Vt õiguskantsleri seisukohta õiguskantsleri kantselei kodulehel.

2 Vt K. Põder, T. Lauri, Kui avalik sektor käitub nagu erasektor: Tallinna koolivaliku kihistav mõju. – Riigikogu Toimetised 2013, nr 27.

3 Vt nt OECD 2012. aasta väljaanne „Equity and Quality in Education. Supporting disadvantaged students and schools“.