Kui lugeda seadusi, siis on meil kõik võimalused otsedemokraatia toimimiseks praegugi olemas: põhiseadus sätestab rahvahääletuse, kohalikul tasandil on võimaldatud rahvaalgatus, ELi kodanikena saame osaleda Euroopa rahvaalgatuses. Üleriigilise rahvaküsitluse läbiviimiseks pole vaja isegi seaduslikku alust, vaid valitsejate tahet. Kõik on lubatud, kuid mida ei ole, on rahvahääletused. Viimati toimus selline siinmail umbes kümme aastat tagasi. Mis on siis põhjus? Eelkõige parlamendiparteide soovimatuses oma otsustusõigusest kübetki käest anda. Riigikogu menetluses on olnud korduvalt eelnõusid otsedemokraatia rakendamiseks, kuid need on järjekindlalt maha hääletatud.

Kuidas kadus rahva otsustusõigus

Asutava Kogu 1920. aastal vastu võetud põhiseaduse § 29 andis rahvale laialdased volitused: lisaks riigikogu valimistele ja rahvahääletuse vormile sätestati ka rahvaalgatuse instituut. Rahval, s.o aktiivkodanikkonnal oli rahvahääletuse korras õigus esineda koguni seadusandja rollis – anda, muuta või tühistada seadusi (§ 31). Ometi kirjutas õigusteadlane Artur Mägi eksiilis 1951. aastal, et Eestis ei teostunud põhiseaduse loojate arvamus ning rahval polnud küllaldaselt võimalusi, et korrigeerida ja pidurdada riigikogu seesugust tegevust, mis ei ole vastavuses rahva enamuse tahtega. Rahvas sai kasutada rahvahääletamise õigust ainult ühel korral. Peale mõne üksiku juhu ei tulnud otsedemokraatia rakendamine tõsisemalt päevakorda – ükski erakond ei tundnud huvi rahva poliitilise aktiveerimise vastu. Rahvast ei saanud riigikogu tegevuse kontrollijat, veel vähem selle pidurdajat. Riigikogu kasutas oma võimu, et piirata rahva võimalikku vahelesegamist parlamendi tegevusse. Kontrollimatu võimu koondumine parlamendi ja erakondade kätte, samuti rohked poliitilised skandaalid tõid ühiskonnas omakorda siiski kaasa laiema liikumise, mille eesmärk oli põhiseaduse muutmine. Otsedemokraatia kadus lõplikult ühes parlamendidemokraatiaga pärast Konstantin Pätsi autoritaarset riigipööret.

Põhiseaduse Assambleele antud põhiseaduse projekti analüüsis (15. XII 1991 redaktsioon) arvas professor Ilmar Rebane, et rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamise võimalused on põhiseaduses üsna ahtad, piirdudes üksnes riigikogu valimise ja rahvahääletusega. Näiteks on välja jäetud riigivõimu teostamine rahvaküsitluse teel (selline säte oli ühes algversioonis) ning puudub ka rahvaalgatuse õigus. Heinrich Schneider väitis, et Eesti kogemus ei kõnele mitte üksnes rahva funktsioonide ja volituste laiendamise, vaid ka seniste funktsioonide piiramise vältimise ning realiseerimise tagamise vajadusest. Seda ei arvestatud aga praeguse põhiseaduse väljatöötamisel ja jäeti rahvahääletuse korraldamise otsustamine riigikogu pädevusse. Schneider kahtles, kas saab kõnelda kõrgeima võimu teosta­misest, kui rahvahääletusele pandavate küsimuste ring on piiratud ja rahva­hääle­tamise korraldamise otsustab riigikogu.

Otsedemokraatia on „päästevest“

Balti riikide võrdluses kasutatakse Eestis otsedemokraatiat kõige vähem. Näiteks Läti ja Leedu põhiseaduses on olemas lausa neli referendumitüüpi, siis Eestis saab rahvahääletuse üle otsustada ainult parlament. Eelöeldust hoolimata on riigikogus tehtud korduvalt katseid otsedemokraatia vorme seadustada või rahvahääletust korraldada. Katsed on lähtunud arusaamast, et poliitiliste otsuste legitiimsus on tänapäeva demokraatias olulisemaid küsimusi ning otsedemokraatia aitab seda saavutada. Euroopa Liidus tehtud uuring on näidanud, et kodanike informeeritus ja arusaamine poliitiliste institutsioonide toimimisest on parem, kui nad saavad vahetult poliitilises otsustusprotsessis osaleda. Uuring on näidanud, et ka paljud eestimaalased peavad otsedemokraatia rakendamist vajalikuks, kuigi erakonnad nende entusiasmi ei jaga.

Šveitsi teadlane Silvano Möckli on osutanud nii otsedemokraatia tugevustele, kui kitsaskohtadele. Tugevuste juures toob ta esile otsedemokraatia sobivuse, et tagada poliitilise süsteemi stabiilsus. See tähendab, et otsedemokraatia: a) lihtsustab juurdepääsu poliitilisele süsteemile ning juhib ühiskonna surve ametlikesse kanalitesse, b) sunnib poliitilist eliiti arvestama avaliku arvamusega, c) aitab lahendada poliitilised konfliktid ühiskonnas lõplikult, d) annab poliitiliselt alla surutud jõududele (opositsioonile) võimaluse teha ennast kuuldavaks ning e) annab võimaluse korrigeerida riigivõimu otsuseid ilma konfrontatsiooni ja verevalamiseta. Otsedemokraatia rakendamisel on oluline sotsialiseeriv ja hariv tähendus, see süvendab poliitilist kultuuri, suurendab rahva teadmisi ja arusaamist ühiskonnast. Poliitiline teadlikkus, samuti huvitatus poliitikast ei ole iseenesestmõistetavad asjad, vaid neid tuleb süvendada. Iga referendum on õppimis- ja küpsemisprotsess nii poliitilisele eliidile kui ka hääletajatele.

Ka kampaania täiendab poliitilist protsessi. Sotsialiseerimise efekt on suur, kui kampaania edeneb üksikisikute tasandile: käivad debatid, otsitakse toetust jne. Eriti nähtav on see kohalike hääletuste puhul. Kuna iga hääl loeb, on protsessi ja argumentide mõistmisel ja edastamisel ülioluline tähendus.

Negatiivse aspektina tuleb aga märkida, et otsedemokraatia ei soodusta innovatsiooni ega uuendusi, hääletustulemused võivad olla konservatiivsed. Samuti ähvardavad otsedemokraatiat samad hädad, mis esindusdemokraatiat (kuna ka siin on ju põhitegijateks erakonnad): vähene osalus ja huvitatus, vastuvõtlikkus manipulatsioonidele ja reklaamidele. Kokkuvõttes leiab Möckli, et otsedemokraatia on omamoodi „päästevest“, mis aitab korrigeerida institutsioonide ja parteide ekslikku poliitikat. Küsimus pole siin mitte otsustusmehhanismi eelistes, vaid poliitilises kultuuris. Kõik ei saa muidugi hääletada iga päev kõigi küsimuste üle – ka otse­demokraatia vajab poliitilist eliiti, kes seda juhiks. Rahva enesekorraldus on praktikas keeruline, siin tekib esindusõiguse küsimus. Ka rahvaalgatused nõuavad aktiivset vähemust, kes haaraks initsiatiivi. Otsedemokraatia täiendab esindusdemokraatiat, kuid pole selle täielik asendaja. Tänapäeval on põhiküsimus demokraatliku valitsuskultuuri arendamises ja otsusemeetodite paljususes.

Ükskõiksed uued erakonnad

Lähenevate valimiste valguses on kõik erakonnad andnud oma valimisplatvormides ka demokraatia edendamise lubadusi. Eesti Vabaerakonna eesmärk on eelkõige taastada poliitiline konkurents ja tagada vabakonna suurem kaasamine riigi valitsemisse. Selleks sobilikud meetmed olevat põhiliselt vähendada erakondade riigieelarvelist toetust ja anda seda ka parlamendivälistele erakondadele ning isegi valimisliitudele. Ka soovitakse lubada valimisliidud riigikogu valimistele, alandada valimiskünnist ja kaotada kautsjon esimest korda kandideerivatele erakondadele, seada kampaaniakuludele piir. Vaatamata justkui laiemale demokraatiakäsitlusele, on aga näiteks platvormi riigihalduse peatükis rõhutatud korduvalt sõna „tugev“ („tugevad omavalitsused, tugev riigikogu“), samuti sõna „teojõuline“ („teojõuline valitsus“) – justkui kartes, et liiga palju demokraatiat „teeb nõrgaks“. Kokkuvõttes on nende mõtlemine jäänud esindusdemokraatia baasile. Seda on küll laiendatud valimisliitude kaasamisega, kuid mingit suuremat innovatsiooni siin ette ei nähta, otse- ja osalusdemokraatiaga ei tegelda.

Eesti Konservatiivne Rahvaerakond (EKRE) „mängib“ demokraatiaga laial skaalal: tahab kehtestada rahvaalgatuse, sarnaselt Vabaerakonnaga tahetakse kaotada valimiskünnis ning vähendada erakondade riigieelarvest rahastamist. Lisaks nähakse ette presidendi otsevalimine, tahetakse luua võimalus rahvasaadikute tagasikutsumiseks. Tähelepanu pälvib ka nende programmi idee, et kohtunikud, prokurörid ja politseiprefektid peab saama valida rahvas. Kuna EKRE määratleb ennast konservatiivse jõuna, millele on tavaliselt omane ihalus „kindla käe“ järele ja autoritaarsus, võivad nende ideed olla üksnes osa valimiskampaaniast, et püüda avalikkuse tähelepanu. Sellele tõlgendusele viitab ka lubadustes sisalduv otsene vale: parlamendis juba vastu võetud ja välja kuulutatud seadust pole võimalik enam rahvahääletusele saata (jutt on kooseluseadusest). Rahva Ühtsuse Erakonna (RÜE) valimisprogrammis ei leidnud ma kahjuks aga demokraatia arendamiseks ühtegi ideed. Uute erakondade puhul on mõistetavalt puudu valitsemise ajalugu, seetõttu on raske ennustada, kuidas nad võimul olles oma lubadused realiseerivad.

Parlamendi paremerakonnad

Huvitav muudatus on aset leidnud Isamaa ja Res Publica Liidu (IRL) osas. Seni üksnes esindusdemokraatiat toetanud erakond on tulnud välja mõttega, et tuleks laiendada rahvahääletuse kasutamist, kaotades siin seotuse parlamendi usaldusega. Lisaks soovitakse jaotada rahvahääletused nõuandvateks ja õiguslikult siduvateks. Ei täpsustata aga, milliseid küsimusi soovitakse referendumitel otsustada. Eelkõige tegeldakse IRLi programmis ikkagi parlamendiga, soovitakse vähendada riigikogu suurust jms. Võimalik, et need otsedemokraatia elemendid on tekkinud põhjusel, et partei jäi möödunud kevadel opositsiooni ning tahab ennast näidata nüüd rahvalähedasena. Siiamaani ei ole neil vastavaid impulsse esinenud, pigem on esinetud elitaarse ja selgel hierarhial põhineva valitsemise pooldajatena.

Reformierakonna valimisprogrammis on küll terve peatükk pealkirjaga „Tõhus ja demokraatlik õigusriik“, kuid selle preambulis öeldakse ühe­mõtteliselt, et „Reformierakond jääb kindlaks tugeva ja arenenud mitmeparteilise parlamentaarse demokraatia ideaalidele“. Peatükis sisalduvad ideed puudutavad n-ö parlamentarismi tugevdamist, näiteks tahetakse uuendada riigikogu seadust jms. Korra vilksab küll läbi formuleering „esindus- ja osalusdemokraatia koostöö“, kuid vabasektori esindajatele ei lubata paraku rohkem kui ärakuulamist. Minu vaieldamatuks lemmikuks osutus aga punkt, kus lubatakse muuta presidendi valimise korda eesmärgiga anda kandidaatidele rohkem aega ja võimalusi vastastikku tutvuda. Milleks see vajalik on, ma ei tea, võib-olla tahetakse, et kaotaja ei kannaks hiljem võitja vastu vimma ega hauks verist kättemaksu. Vähemalt peab Reformierakond aga „kõiki ühiskonnaliikmeid avaliku võimu partnereiks“. Valimisprogramm on küll pikk ja põhjalik, kuid ära oleks kulunud nii selle keeleline kui ka sisuline retsenseerimine.

Vasakerakonnad demokraatiast

Otsedemokraatia ideedega tegeleb oma valimisprogrammis Keskerakond. Dokumendis, mida on nimetatud „Meie kodanikupoliitika tegevuskava 2015–2019“, lubatakse rahvaalgatust, mis tähendab, et 25 000 hääleõiguslikku kodanikku saavad esitada seaduseelnõu, mille riigikogu peab arutlusele võtma. Sisse tuuakse uue nähtusena aga „tühistamisreferendum“ ehk siis võimalus osaliselt või täielikult tühistada mõni kehtiv seadus rahvahääletuse korras. Antakse ka lubadusi nagu „Me ei kehtesta seadusi, millel puudub avalikkuse selge toetus, me ei loo seadusi salaja ministeeriumi koridorides“ või „Arutame kõik plaanitavad seaduseelnõud läbi asjassepuutuvate huvigruppide, kodanikeühenduste ja -liikumistega“. Keskerakonna puhul on sellised lubadused ilmselt ambivalentse tähendusega: tõepoolest, kunagi on erakond esitanud parlamendis eelnõu, millega taheti sätestada rahvaalgatus, ning vedanud edutult, kuid järjekindlalt seda läbi lausa kolmest riigikogu koosseisust, kuid keskerakondlikult juhitud Tallinna puhul on jälle täheldatud, et mitte alati ei kuulata kodanike häält või et otsused sünnivad kabinetivaikuses.

Sotsiaaldemokraatide valimisprogrammis pälvis minu tähelepanu aga lausung „esindusdemokraatia säilimine rohujuure tasandil“. Sotsid on veendunud, et võim ei paista veel korralikult läbi ning sellega tuleb midagi ette võtta. Nii lubavad nad ka välja töötada õiguslikud alused rahvahääletuse laialdasemaks kasutuselevõtuks. Siinkohal jääb lugejale paraku ebaselgeks, miks ei kõlba selleks aluseks juba 1994. aastast kehtiv rahvahääletuse seadus ning mis on takistanud erakonda nende aastate jooksul algatamast mõnda referendumit. Otsedemokraatiast rohkem juttu ei ole, küll aga esindusdemokraatia „toimimise parandamisest“. Nende eesmärkide loetelu sunnib jälle kukalt sügama, miks need head mõtted on seni realiseerimata, kuigi ollakse juba mõnda aega valitsuses, nagu näiteks uute erakondade kautsjonist vabastamine, piirangud valimisreklaamile, haldusreform jms.

Erakond Eestimaa Rohelised (EER) on umbes samasuguse programmiga nagu tänavu osalenud ka paaril varasemal valimisel, nende puhul on otse­demokraatiast rääkimine teemana tuttav. Kunagi, kui EER toetas Reformierakonna ja IRLi vähemusvalitsust, õnnestus neil isegi kohaliku rahvahääletuse eelnõu menetlusse anda, ent ühes partei kadumisega parlamendist lakkas ka eelnõu. Teiselt poolt tuleb meenutada, et omaaegsed roheliste sisetülid algasid nende sisemiste otsedemokraatia reeglite eiramisest ehk kerkib mõneti lubaduste usutavuse küsimus, nagu Keskerakonna ja EKRE puhul.

On positiivne, et enamik erakondi on pidanud oluliseks otsedemokraatia sätete lisamist valimisprogrammi ühel või teisel kujul. Mõneti ebaharilik on siiski konservatiivide huvi otsedemokraatia rakendamise vastu ja üllatab ka sotside tõrksus mõelda otse- ja osalusdemokraatia eri vormide juurutamisele. Tavaliselt on siin parem- ja vasakpoolsete suhtumine teistsugune. Samuti lähenevad kõik otsedemokraatia lubajad teemale erinevalt, mistõttu pole näha, et võiks tekkida suuremat sorti konsensus, kuidas edasi minna. Seda enam, et otsedemokraatia selliste vormide nagu rahvaalgatus või tühistamisreferendum sätestamine nõuab ka põhiseaduse muutmist. Otsedemokraatiat lubanud väikeparteid ei pruugi jõuda üldse parlamenti või võib kerkida lubajate usutavuse küsimus. Valitsuserakondade huvi rahvahääletuse vastu on leige või puudub sootuks. Parlamendis võib tekkida ka olukord, kus rahvahääletuse eelnõu antakse küll menetlusse, kuid muude parteidevaheliste erisuste või võimuvajaduste tõttu hääletab selle maha ka erakond, kes valimisprogrammis rahvahääletust toetab. Kokkuvõtteks tuleb öelda, et kuigi enamiku erakondade suhtumine otsedemokraatiasse on üldiselt paranemas, on siiski ebatõenäoline, et meil lähemal ajal kodanikena valimiskastide juurde asja oleks, et mõnel referendumil kõik koos rahvana oma seisukoht kujundada.