Riigikogus hiljuti inimarengu aruande üle käinud debatt üllatas paljusid selle institutsiooni endagi liikmeid. Ivi Eenmaa pealkirjas toodud Marju Lauristinile suunatud tänusõnadele* järgnenud aplaus riigikogu saalis oli mitmetähenduslik. Lisaks tuntud ühiskonnateadlase tänamisele sisuka ettekande eest aplodeerisid ju saadikud justkui selle peale, et nende enda esinemisi täiskogu ees pehmelt öeldes „mitte tõsiselt targaks” nimetati. Lauristini ettekande asjaliku vastuvõtu üle riigikogus üldiselt avaldatud imestus (eesotsas Lauristini endaga) on kahjuks üks järjekordne kinnitus levinud arusaamale, et meie parlament on nõrk ja ebaoluline institutsioon. Miks muidu kiita riigikogu asjaliku arutelu üle, see peaks ju pigem loomulik asjakäik olema.
Riigikogu kritiseerimine on moes
Riigikogu kritiseerimine on moes, kuid kogu seda kriitikat iseloomustab tihti vastuolu ülepaisutatud ootuste ja selle vahel, mida meie praegune parlament pakkuda suudab. Silmanähtavaid vastuolusid on mitmeid. Keeruline on oodata parlamendilt valitsuse tegevuse üle põhjalikku järelevalvet ja ulatuslikku omaalgatust seadusloomes, kui me ei anna riigikogule selleks võimalust riigikogu kantseleis töötavate ekspertide arvu suurendamise või saadikutele isiklike büroode loomise näol. Samuti on kummaline nõuda saadikutelt igakülgset korruptsioonist hoidumist, ilma et oldaks selle eest valmis maksma. Me ei eelda, et inimene on loomu poolest korruptiivne, kuid kõrge palk vähendab kiusatust musta raha eest oma teeneid müües lisa teenida. Me ostame kõrge palgaga saadikute majandusliku sõltumatuse. Väites, et liiga kõrge palk käib rahva õiglustunde vastu, unustame, et korruptsioon teeb seda samamoodi ja põhjustab seejuures ka majanduslikku kahju. Lisaks silmanähtavatele vastuoludele eksisteerivad aga ka parlamendi kui institutsiooni iseloomust tulenevad osaliselt varjatud vastuolud, mille mittemõistmine painab Eesti avalikkuse suhtumist parlamenti. Gerhard Loewenberg nimetab neid parlamentarismi paradoksideks1 ja leiab, et sellega saab seletada vähest parlamentide usaldamist demokraatlikes riikides. See, et demokraatial on oma puudused, on ilmselt meile kõigile selge, demokraatia juurde kuuluvate institutsioonide ebatäiuslikkusega leppimine on kohati aga palju problemaatilisem. Loewenbergi paradokside tutvustamine aitab ehk olukorda objektiivsemalt näha.
I paradoks
Seadusandlik võim kuulub küll parlamendile, kuid suurema osa seadustest esitab täidesaatev võim. Järeldada siit, et valitsuse esitatud eelnõude domineerimine seadusloomes tähendab riigikogu võimu usurpeerimist ja selle degradeerimist vaid jututoaks, on kahe institutsiooni ülesannete segiajamine. Parlament tuleneb prantsuskeelsest sõnast parler ja tähendab „rääkima”. Just sellist funktsiooni meie tänapäevaste parlamentide eelkäijad, feodaalsed esinduskogud keskaegses Euroopas, ka täitsid. Need ei olnud pidevalt tegutsevad institutsioonid, vaid kogud, mis said aeg-ajalt kokku ja kus arutati olulisi küsimusi. Juba sellise kooskäimise viisi tõttu ei saanud eeldada, et tegemist on valitsemisega. Nii on see jäänud ka tänapäevase esindusdemokraatia puhul: parlament arutleb (parler) , valitsus valitseb (gouverner). Valitsus kui institutsioon vastutab oma tegude eest ja me ei saa eeldada, et ta võtab endale vastutuse parlamendi algatatud poliitika üle, küll aga sõltub valitsuse püsimine parlamendi toetusest. Parlamendil on oluline osa valitsuse poliitika kaasformuleerimise ja valitsuse vajadusel vastutuselevõtmise näol, seega, arutades valitsuse ettepanekuid on parlamendil tegelikult tähtsa filtri roll lõpliku poliitika kujunemisel ja sellele toetuse kogumisel.
II paradoks
Parlamendisaadikud on valitud võrdsete vaba mandaadi kandjatena, kuid parlamentides valitseb hierarhia ja parteidistsipliin. Meil on 101 riigikogu liiget, mis on kriitikute arvates liiga palju, sama töö teeks paljude arvates ära ka näiteks 70 saadikut ehk teatud osa on lihtsalt ebavajalikud parteisõdurid. Kõik me oleme kuulunud suurematesse kollektiividesse, kus küsimusi arutatud on. Olgu see kooliklass, seminar ülikoolis, lastevanemate või korteriühistu koosolek, me kõik teame, kuivõrd raske on jõuda suures kollektiivis mingile otsusele. Meie riigikogu on suuremate riikide parlamentidega võrreldes väga väike, kuid juba 101 liiget on küllalt, et teha kollektiivse otsuseni jõudmine võimatuks. Parlament peab sealjuures tegema otsuse ühiskonna probleemide kohta, mille keerulisusest igaüks aru saab. Otsuselejõudmine nõuab tööjaotust mis on olemas komisjonide ja fraktsioonide kujul. Alles need struktuurid teevad võimalikuks, et 101 inimest suudavad siduvad otsuseid langetada. Ilma hierarhiata oleks parlament otsustusvõimetu. See aga ei tähenda, et neil, kes ei ole osa ametlikust hierarhiast, ei ole mingit funktsiooni. Tõmmates kokku saadikute arvu, ei pääse me kuhugi hierarhiast ja see jätab alati mulje, et mõned kollektiivi liikmed on vähem vajalikud kui teised.
III paradoks
Parlament on rahva esinduskoda, kuid selle tegevus on tihti läbipaistmatu. Avalikkus näeb, et täiskogu istungitel midagi olulist ei otsustata, sinna jõuavad juba valmis kompromissid, mis pärast paari küsimuse esitamist hääletusele pannakse. Riigikogu võiks ennast rohkem avada, kuid selle tulemus võiks olla veelgi hävitavam hukkamõist. Suure tõenäosusega oleks muu seas näha ka see, kuidas pealtnäha lihtsate otsuste pärast käivad pikad ja vaevalised vaidlused; kuidas sõlmitakse kokkulepped, mis on parteide ideoloogiliste seisukohtadega karjuvas vastuolus; kuidas peetakse ebasiiraid sõnavõtte, mille taga on aga lootus valitsevaid erimeelsusi siluda, või kuidas käib formaalne diskussioon, kuigi kõigile on juba vaikimisi teada, mis tegelikult otsustatakse. See on aga demokraatliku protsessi üks osa, poliitika kui kompromisside kunst. Parlamendis saavad ühiskonnas valitsevad erimeelsused kokku ja need lepitatakse rahumeelselt, kuigi esteetiliselt see ilus ei pruugi olla.
IV paradoks
Parlamendid peegeldavad oma ühiskonda, kuid on ajalooliselt laenamise tulemus. Eesti riigikogul kui institutsioonil on väga lühike ja katkendlik ajalugu, kuid ta ei erine millegi olulise poolest teistest maailma demokraatlikest parlamentidest. Parlamendi institutsioon on demokraatlikes riikides oma toimimises ja ülesehituses väga sarnane. Läbi ajaloo on üksteiselt palju üle võetud, eriti ilmne oli see koloniaalimpeeriumide lagunemise järel, kui paljudes endistes Briti kolooniates loodi parlament Westminsteri eeskujul. Ka USA kongress on parlamendi tüüp, mida on eriti Ladina-Ameerikas ulatuslikult kopeeritud. Parlamentides on palju sellist, mis ei ole otseselt välja kasvanud sellest ühiskonnast, kuhu see institutsioon kohati lausa istutati; on loomulik, et sellisel juhul ei tule parlamentaarse korra omaksvõtmine kiirelt. Parlamenditraditsioonid viivad seepärast olla kohati arusaamatud ja võõrad mõnele ühiskonnale, kuigi neid järgitakse parlamentides üle kogu maailma.
Ilmselt on ka Eesti ühiskonnal vaja pikka stabiilsuse perioodi, et see institutsioon kui omaette väärtus omaks võtta. Esindusdemokraatia on kallis ja ebaefektiivne valitsemise vorm. Nii mõnigi teine poliitiline kord on näidanud, et on efektiivsem, kuid pahatihti ka repressiivsem. Arusaam, et demokraatias ja selle institutsioonides on teatud olemuslikud vastuolud, millest me ei pääse, aitab ilmselt ka ootusi selle korra suhtes rohkem reaalsusega vastavusse viia. Loewenberg leiab, et universaalselt madal hinnang parlamentidele maailma demokraatlike riikide kodanike seas on põhjendatav sellega, et parlamentarismi paradoksidest ei saada aru. See ei tähenda, et nendest ei olda võimeline aru saama, vaid et neid ei seostata igapäevase reaalsusega.
Eesti elanikele on eriti nüüdse majandussurutisega selgeks saanud, et me ei saa oodata riigilt palju ja hea kvaliteediga avalikke teenuseid ning sot
siaaltoetusi, kui ise kõrgeid makse ei maksa. Kui maksud on madalad, ei saa ka avalikke teenuseid pakkuda, kui need on kõrged, on riigil ka vahendeid teenuste tagamiseks. Madalaid makse ja ulatuslikke sotsiaaltoetusi saavad pakkuda vaid riigid, kus kogutakse oma tulu mujalt, mitte maksudena. Näiteks nn rantjeeriigid, kes saavad tulupõhiselt naftast. Paraku ei ole sellised enamasti ka reeglina demokraatlikud: kui valitsejad ei sõltu rahvast maksutulu kaudu, siis ei paku nad vastutasuks rahvale võimalust oma huvisid väljendada.
Ka meie parlamendi puhul võiks mõelda, et see on institutsioon, mis sisaldab palju vastuolusid nagu ka meie ühiskond ning argipäev. Juba seepärast ei saa see kõiki meie ootusi täita, vastuolude likvideerimine annaks aga juba ebasoovitavaid tulemusi. Loomulikult tuleb diskuteerida selle üle, kuidas parlamendi tööd paremini korraldada, kuid last ei tasu pesuveega välja visata. Parlamentarismil on oma paradoksid.
* Ivi Eenmaa tänusõnad riigikogus Eesti inimarengu aruande arutelul 18. IX 2008.
1 Gerhard Loewenberger, Paradoxien des Parlamentarismus. – Zeitschrift für Parlamentsfragen 2007, v, 4 lk, 816–827.